Robert Toulemon, former Director General at the European Commission and currently President of the Association française d'étude pour l'Union européenne (AFEUR) has put together a "synthesis project" that explores the proposals for a federal Europe and a Europe of States, which the EUROPE bulletin has discussed on a number of occasions. At the end of May the author finished his definitive document. We are republishing it in this edition because he has modified some of the texts, with which some readers are already familiar and a number of readers have expressed a wish to read the document as a whole and also because our non-French speaking readers will be able to read it in other languages. (The text in English, German and Italian will be published next week).
The objective of this project is indicated in the introduction, namely, the lack of reforms will mean that, "an enlarged Europe is an impotent Europe". There are two main principles: the EU will not be able to impose a trajectory for further integration on a Member State if it does not want this, but neither will a Member State or group of countries be able to prevent progress towards integration that is judged essential by the majority of Member States. The resulting "differentiation" will not be decided on by a self-proclaimed avant-garde and constituted on the fringes of the Community system but will be the result of the self-exclusion of those who do not wish to participate in a project (this was the case for the Euro).
The Toulemon Project is not a theoretical paper dreamt up in some office but rather, takes into account the numerous studies and proposals that have gone before from such eminent personalities as Jacques Delors or politicians such as Joschka Fischer, Tony Blair, Valéry Giscard d'Estaing, Romano Prodi, as well as European and international movements and organisations. It aims to both synthesise these different tendencies that support either a federal Europe or a Europe of States and at the same time, safeguard that which is essential in the "Community Method", and which has been responsible for giving us the results that we have obtained over the last half century of European integration. It is essentially an address to the Convention on the Future of Europe and defined "as the last chance to get Europe ready before large-scale enlargement"
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EUROPE FEDERALE - EUROPE DES ETATS
Un projet de synthèse
Robert Toulemon
Président de l'Association française d'étude pour l'Union européenne
« Venant après les déceptions d'Amsterdam et de Nice, la décision de convoquer une Convention constitutionnelle et le mandat très large contenu dans la Déclaration de Laeken ont réjoui tous ceux qui voient dans la construction européenne un projet politique et humaniste plus qu'économique et commercial, le seul grand dessein qui s'offre à nous en ce début de millénaire. Le mérite en revient, pour une large part, au Premier ministre belge Verhofstadt.
Cependant le succès est loin d'être garanti. Pour réussir, la Convention devra tenter une conciliation entre les deux écoles qui s'affrontent depuis plus d'un demi-siècle à propos des institutions européennes, l'école intergouvernementale et l'école fédérale. Mais l'effort de rapprochement peut aboutir à un compromis de statu quo, voire de recul comme à Nice, ou au contraire à une synthèse permettant un progrès réel de l'Union.
Le compromis de statu quo consisterait à maintenir l'actuelle séparation entre domaine communautaire et domaine intergouvernemental qui a conduit à un dangereux décalage entre une intégration commerciale et monétaire achevée et une union économique, sociale, politique inexistante ou embryonnaire. Il en résulte un primat absolu de la concurrence sur les interventions positives, une résignation à l'exclusion et à la grande pauvreté, un manque tragique d'efficacité dans la lutte contre la grande criminalité internationale, une influence sur la scène mondiale sans rapport avec le poids économique et démographique de l'Europe. L'union monétaire elle-même pourrait être fragilisée si cette situation devait perdurer.
Pour être réussi et répondre à l'attente des pays candidats à l'adhésion, le grand élargissement vers l'est et le sud doit être précédé ou tout au moins s'accompagner de la résorption de ce décalage et de la correction des défauts de structure de l'Union, faute de quoi l'Europe élargie serait une Europe impotente. L'élargissement mais aussi les divergences qui séparent les Etats membres actuels et futurs obligent à envisager une certaine différenciation dans l'intégration. Il s'agit de tirer les conséquences de deux principes de bon sens qui, bien que non écrits, constituent la base du consensus européen: 1. L'Union ne saurait contraindre un de ses membres sur une question qu'il juge essentielle. 2. Un Etat ou une minorité d'Etats ne peut durablement faire obstacle à des progrès d'intégration jugés essentiels par la majorité. On peut en ajouter un troisième illustré par la réalisation d'une union monétaire à douze: la différenciation dans l'intégration ne peut résulter que d'auto-exclusions et non de la constitution d'avant-gardes auto-proclamées et constituées en marge du système communautaire.
On s'efforcera de montrer en quoi pourrait consister une synthèse en passant en revue les trois principaux domaines qui feront l'objet des travaux de la Convention:
les objectifs et les compétences,
l'architecture institutionnelle,
la procédure constituante et la différenciation dans l'intégration.
I. Objectifs et compétences
La première question que devront se poser les conventionnels quand ils entreront dans le vif du sujet est celle du préambule qui devra d'abord donner force légale à la Charte des droits fondamentaux mais aussi définir les objectifs communs aux membres de l'Union. Que voulons-nous faire ensemble ? On s'accordera sans difficultés sur la paix et la démocratie qui sont à la fois les objectifs essentiels de l'Union et ses plus légitimes motifs de fierté. Moins évident sera l'accord sur les compétences propres de l'Union en matière de politique étrangère et de défense correspondant à ces objectifs. Le marché unique comme base de la prospérité commune ne soulèvera pas d'objections. En sera-t-il de même de l'union économique, monétaire, sociale et fiscale qui en sont le corollaire ? Reconnaîtra-t-on les compétences de l'Union pour l'organisation et la régulation des grands réseaux énergétiques, de transport et de communication, pour la garantie des diverses sécurités qu'attendent les citoyens: sécurité alimentaire, sanitaire, des transports, prévention des pollutions accidentelles, enfin pour la réglementation de l'immigration et de l'asile ? Envisagera-t-on de doter l'Union des ressources propres de caractère fiscal sans lesquelles elle serait incapable d'assumer ces diverses responsabilités et dont la contrepartie devrait être un allègement correspondant des budgets nationaux ?
La sécurité intérieure qui implique une lutte efficace contre les diverses formes de criminalité internationale -trafics de stupéfiants et d'êtres humains, organisations criminelles diverses- ne sera pas contestée. Mais, comme en politique étrangère ou comme pour la défense, les difficultés apparaîtront quand il sera question de confier des compétences à l'Union dans ce domaine et de créer les instruments de police et de justice ainsi que de surveillance de la frontière extérieure sans lesquels il ne saurait y avoir d'action européenne répondant à l'ampleur des défis.
Le Recteur Brugmans, fondateur du Collège de Bruges, avait coutume, dans les premiers temps du marché commun, d'observer que nous avions institué en Europe un fédéralisme à l'envers. Nous avions confié à la Communauté des tâches, par exemple en matière agricole ou de développement régional, qui eussent pu demeurer pour l'essentiel de compétence nationale mais ne lui avions donné aucune responsabilité dans les domaines qui relèvent habituellement des fédérations: la politique étrangère, la défense et, jusqu'à une date récente, la monnaie. Cette inversion dont on attribue parfois la responsabilité à Jean Monnet et à sa méthode, oubliant qu'il avait imaginé un projet de Communauté de défense au moment même où il mettait en place à Luxembourg la Communauté du charbon et de l'acier, ne condamne pas seulement l'Union à l'impuissance sur la scène internationale mais fait peser une menace sur les acquis du marché unique et de l'union monétaire. La Convention offre une ultime chance de remettre l'Europe à l'endroit avant le grand élargissement.
On entend souvent dire en France, notamment dans les milieux de gauche, que les principales défaillances de l'Europe se situent dans le domaine social. En réalité, les sondages d'opinion montrent que les peuples sont prêts à consentir à l'Union davantage de compétences dans le domaine de la politique étrangère, de la défense et de la lutte contre la criminalité internationale que dans le secteur social qui leur apparaît relever, pour l'essentiel, du niveau national. Ils attendent plutôt, dans ce domaine, que l'Union accompagne et complète l'action des Etats et d'abord en créant des conditions favorables à la croissance et à l'emploi dans des conditions compatibles avec les exigences, désormais fortement ressenties, du développement durable. Rapprocher l'Europe des citoyens n'est pas seulement un problème institutionnel. C'est autant et peut-être davantage donner à l'Europe des compétences et des moyens d'action correspondant à leurs attentes. Ainsi pourra-t-on juger la Convention suivant sa capacité à élargir les compétences de l'Union à l'essentiel de la politique étrangère et de la défense ainsi qu'à la lutte contre la criminalité organisée à l'échelle internationale.
Reconnaître une compétence à l'Union en matière de politique étrangère et de défense ne signifie pas que cette compétence doive être exercée suivant les procédures communautaires ordinaires. Le réalisme commande d'admettre la nécessité d'une assez longue période transitoire au cours de laquelle l'Exécutif commun n'aurait pas le monopole de la proposition et durant laquelle aucun Etat ne saurait être contraint par la majorité. Cette période devrait cependant marquer un progrès par rapport à la situation présente où l'Union est dépourvue de compétence dans ce domaine ainsi que d'une identité internationale explicite. Elle devrait aussi être mise à profit pour doter l'Union des instruments -diplomatie et forces armées- sans lesquels le concept de politique étrangère et de sécurité commune demeurerait un abus de langage.
Au cours de cette période transitoire, l'Union aurait pour mission:
de rapprocher, d'harmoniser et de coordonner la politique extérieure des Etats membres dans la mesure où cela apparaîtra nécessaire pour remplir les objectifs de l'Union [M. Alain Lamassoure a fait sur ce sujet une intéressante communication à la Convention];
de se doter des instruments nécessaires pour valoriser l'effort commun en matière de sécurité et de défense: force d'intervention, agence des armements responsable des grands programmes de recherche et d'équipements militaires et dotée d'un budget suffisant par mise en pool d'une part significative des budgets nationaux ou mieux encore par inscription d'un chapitre ad hoc dans le budget de l'Union. A défaut de telles mesures l'Europe devrait renoncer à toute prétention d'exercer une influence au sein de l'Otan ou de jouer un rôle majeur sur la scène mondiale. Elle devrait se résigner, individuellement ou collectivement, au choix entre la neutralité ou la dépendance
La clarification des compétences ne sera pas un exercice à sens unique. Elle ne consistera pas seulement à les étendre à des domaines qui relèvent logiquement du niveau européen mais à limiter les interventions communautaires dans des domaines mineurs. Cet objectif devrait être recherché plutôt dans une plus grande latitude laissée aux Etats ou aux collectivités décentralisées dans la mise en œuvre des textes européens que dans une définition rigide des domaines de compétence. A titre d'exemple, il appartient à l'Europe d'arrêter des objectifs généraux de protection des consommateurs, de la santé publique, de la flore et de la faune mais pas nécessairement de réglementer dans le détail les règles d'hygiène à respecter sur les marchés de plein air ou de fixer les dates d'ouverture de la chasse. En contrepartie, l'Union devrait disposer d'un droit d'injonction aux Etats ou collectivités dont l'action irait à l'encontre des objectifs arrêtés en commun. De même, la gestion des marchés agricoles doit continuer à relever de l'Union, mais l'aménagement rural et la lutte contre les pollutions d'origine agricole, reconnus comme une compétence partagée, devraient incomber pour l'essentiel aux Etats ou aux régions ainsi que les charges financières correspondantes.
Cette remise à l'endroit de la construction européenne devrait en effet se traduire au niveau du budget de l'Union. Les dotations budgétaires affectées aux dépenses de souveraineté -défense, surveillance de la frontière extérieure, lutte contre la criminalité internationale, aide aux pays tiers, mais aussi lutte contre la grande pauvreté et l'exclusion sociale- devraient excéder largement les dépenses agricoles. Le principe de subsidiarité en vertu duquel l'Union devrait se saisir des questions qui ne peuvent être résolues à un niveau inférieur, et seulement de celles-là, ne devrait plus être invoqué à sens unique, seulement pour limiter les compétences de l'Union, jamais pour les élargir.
Relever le défi de l'élargissement implique un élargissement des compétences de l'Union auquel on ne prête pas encore assez d'attention. Les nouveaux Etats membres d'Europe centrale, orientale et balkanique n'auront pas seulement besoin d'une aide financière substantielle et durable. Une assistance technique administrative et judiciaire de très grande ampleur devra leur être consentie, faute de quoi l'aide financière risquerait d'être inefficace. A titre d'exemple, il serait dangereux et injuste de faire supporter la surveillance de la longue frontière extérieure de l'Union qui s'étendra de la Baltique à la Mer Noire et la lutte contre les diverses activités criminelles opérant sur cette frontière aux seuls Baltes, Polonais, Slovaques et Roumains. Il faudra en tenir compte lorsque l'on redéfinira les objectifs et les compétences.
II. L'architecture institutionnelle.
Le schéma qui, depuis l'origine, était celui des fédéralistes -Commission devenant le gouvernement, Conseil deuxième Chambre- est aujourd'hui dépassé pour au moins trois raisons. La première tient au rôle de bouc émissaire que les gouvernements, beaucoup de politiciens et souvent les media ont imputé à la Commission, la privant du soutien populaire sans lequel sa transformation en un Exécutif politique serait aléatoire. La deuxième tient à l'acharnement avec lequel la plupart des Etats membres actuels ou futurs exigent de compter dans le collège un de leurs ressortissants. La troisième tient à la nécessité d'associer les Etats membres à la définition de politiques dont la mise en œuvre leur incombera ainsi qu'à la volonté des principaux d'entre eux de conserver une influence directe sur la politique étrangère de l'Union et plus encore sur les questions de défense. Confier à la seule Commission, telle que le traité de Nice l'a transformée, la conduite des politiques communes traditionnelles et plus encore des nouvelles n'apparaît guère réaliste.
Inversement, le Conseil, qu'il siège au niveau des ministres ou à celui des chefs de gouvernement, est déjà incapable, et le sera plus encore après l'élargissement, d'assurer le gouvernement de l'Union. Cette incapacité tient à l'hétérogénéité d'une assemblée devenue nombreuse, aux conflits d'intérêts, à la tendance à préférer l'inaction aux décisions majoritaires et à la succession des présidences semestrielles.
Cette double impossibilité conduit à proposer la création d'une présidence de l'Union qui ne détermine pas seule les orientations fondamentales mais les propose au Conseil européen et au Parlement, qui soit en mesure de garantir la cohérence de l'ensemble des politiques et d'assurer en permanence le gouvernement de l'Union. Cabinet politique à l'intérieur de la Commission, cinq ou six personnalités ayant la confiance du Conseil européen et du Parlement, seraient désignées après les élections européennes afin de refléter la volonté des citoyens mais suivant une procédure qui associe les deux instances suprêmes de l'Union. Cette instance pourrait être appelée « présidium » par référence à celui de la Convention ou présidence collégiale, mais certainement pas directoire, terme qui évoque dans le vocabulaire européen une hégémonie des grands Etats. Elle correspondrait mieux à la diversité européenne qu'un président solitaire, fût-il désigné par le Conseil européen ou même par le suffrage populaire. Il permettrait d'assurer un équilibre entre «grands» et moins grands pays, entre nord et sud, anciens et nouveaux membres et aussi entre les sexes. Tout en tenant compte du résultat des élections européennes, sa composition pourrait refléter la diversité des tendances politiques dominantes dans les Etats membres. Les membres du présidium représenteraient l'Union dans les diverses instances internationales où leur action devrait se conformer aux directives des Conseils dont ils assureraient la présidence, suivant une suggestion déjà faite par le professeur Quermonne en vue de mettre fin au tourniquet semestriel tout en développant une synergie gouvernementale entre Conseil et Commission.
Leur rôle ne serait pas de se substituer à la Commission mais d'en présider et diriger les travaux après en avoir désigné les membres en consultation avec les gouvernements. On peut regretter que tous les Etats, et notamment les candidats, tiennent à être « représentés » dans un organe dont la fonction n'est précisément pas de représenter les intérêts particuliers de chacun mais l'intérêt commun, mais il faut se rendre à l'évidence et avoir quelque compréhension pour le rôle pédagogique fort utile que jouent les commissaires dans leur pays d'origine. Cependant aucune décision de la Commission dont les membres du présidium seraient partie intégrante ne pourrait être prise sans l'accord du collège présidentiel restreint. Ainsi serait éliminée une des conséquences les plus désastreuses du Traité de Nice, à savoir l'impossibilité politique, récemment constatée par le Président de la Convention, de voter au sein d'un collège où les ressortissants de pays représentant une petite minorité de la population de l'Union seraient majoritaires.
Le Président du présidium et ses quatre ou cinq vice-présidents assureraient la coordination de l'activité des Commissaires, rétablissant ainsi une collégialité nécessaire mais déjà insuffisante et que l'accroissement sans doute inévitable de l'effectif du collège rendra plus problématique encore. Le Président serait le visage et la voix de l'Union au dedans et au dehors. Le vice-président en charge de l'union économique et monétaire présiderait le Conseil Ecofin et serait l'interlocuteur politique de la Banque centrale. Un autre serait en charge de la défense, des armements, de l'espace et de la recherche. Un autre des droits fondamentaux, de la sécurité intérieure, de la surveillance des frontières, de l'asile et de l'immigration. Un autre de la concurrence (sous réserve de la création souhaitable d'une instance indépendante de l'Exécutif), mais aussi des politiques de solidarité dans les divers domaines d'action de l'Union. Au cours d'une période transitoire d'une durée qui ne devrait pas dépasser une dizaine d'années [Il peut paraître étrange, près d'un demi-siècle après le traité de Rome, de proposer une nouvelle période transitoire. Le retard pris dans l'édification de l'Europe politique ne peut être comblé instantanément], les membres du présidium devraient agir en liaison étroite avec les gouvernements nationaux, notamment en ce qui concerne les relations extérieures et la défense. Assurant la présidence des divers Conseils représentatifs des Etats et pouvant exiger le passage au vote à la double majorité, ils disposeraient des moyens, aujourd'hui dramatiquement absents, de dégager du chaos des points de vue nationaux une politique répondant aux intérêts communs des Européens. Ainsi serait écarté le risque de voir l'Exécutif européen réduit à un rôle de secrétariat. Cependant la souveraineté des Etats serait sauvegardée, au moins durant cette période transitoire par la formule d'abstention constructive ou de dérogation qui sera exposée en III.
L'existence du présidium permettrait également de résoudre l'irritant problème de la présidence de l'Union, du manque de continuité et de visibilité résultant de la rotation semestrielle. L'élection d'un président du Conseil européen (ou des différents Conseils de ministres) pour une durée prolongée se heurterait aux difficultés inhérentes à tout cumul de longue durée entre fonctions nationales et européennes: emploi du temps et conflit d'intérêts. Aussi bien, certains chefs de gouvernement, sans doute intéressés par une fin de carrière européenne, semblent envisager la désignation d'une personnalité n'exerçant plus de fonctions nationales. Une telle solution soulèverait d'énormes difficultés et aurait pour effet de porter au sommet du système la duplication, source de confusion sinon de conflits, qui existe aujourd'hui entre le Haut Représentant Javier Solana et le Commissaire aux Relations extérieures Chris Patten. Mettre à la tête de l'Union deux présidents concurrents, au profil identique, ne contribuerait certainement ni à l'efficacité, ni à la visibilité, ni à la démocratie.
Si l'ego des chefs d'Etat et de gouvernement ne pouvait s'accommoder d'une présidence extérieure, mieux vaudrait conserver la présidence tournante ou avoir recours à une présidence formelle de débat (chairmanship) du doyen d'âge ou d'entrée en fonction, plutôt que prendre le risque d'une dyarchie à la tête de l'Union. Bien que les défenseurs de l'orthodoxie communautaire et les tenants de l'Europe des Etats aient du mal à l'admettre, la solution la plus raisonnable serait de confier la présidence du Conseil européen aussi bien que celle du Conseil des affaires générales, sans droit de vote, au président du présidium et celle des Conseils de ministres aux vice-présidents en fonction de leurs compétences de coordinateurs.
Loin d'être transformé en deuxième chambre parlementaire, le Conseil continuerait à participer à la fonction exécutive, avec des prérogatives pouvant varier suivant les sujets. Ainsi l'accord préalable serait requis pour les décisions les plus importantes, une procédure de contrôle a posteriori pour les autres. La fonction législative du Conseil serait exercée en respectant les règles de transparence qui s'imposent en pareille matière ou transférées à une éventuelle Chambre des Etats dont la composition pourrait être laissée à la libre appréciation de chaque Etat et faire une place aux représentants des régions à compétence législative reconnues comme « partenaires de l'Union » ainsi que le propose le Parlement européen.
Dans une Union appelée à compter plus de trente membres, la règle d'unanimité devrait être entièrement abandonnée et remplacée par deux dispositions de nature à assurer l'équilibre entre les Etats de différente taille et à sauvegarder l'essentiel des souverainetés: d'une part la double majorité (simple ou des deux tiers suivant les sujets) des Etats et des populations représentées, d'autre part la possibilité pour les Etats mis en minorité d'obtenir des dérogations dans les conditions qui seront précisées plus loin. La règle de la double majorité qui avait été défendue par Michel Barnier au nom de la Commission a été écartée à Nice parce qu'elle rompait la parité avec l'Allemagne, rupture qui a cependant été consentie sous une autre forme.
Elle a cependant le mérite de la clarté et de l'adaptabilité aux élargissements successifs. Elle répond au bon sens et peut être comprise par tout un chacun. Elle constitue, à ce titre, un élément important de démocratisation et de transparence. Elle devrait s'appliquer dans toutes les instances représentatives des Etats, notamment dans une éventuelle chambre des Etats où chaque délégation disposerait d'une voix.
Le contrôle de l'Exécutif composé du présidium et des Commissaires pourrait être suffisamment assuré par les questions écrites et orales et les interpellations du Parlement. Si néanmoins on souhaitait maintenir une possibilité de censure par le Parlement, il serait logique de donner à l'Exécutif un droit de dissolution soumis éventuellement à l'accord du Conseil européen. Dans cette hypothèse, des dispositions devraient être prévues afin de maintenir le calendrier de constitution de l'Exécutif à la suite des élections européennes. Le programme de l'Union pour les cinq années des mandats exécutif et parlementaire serait arrêté par l'Exécutif en accord avec un Conseil des Affaires générales composé de préférence de ministres spécialisés ou, pour les Etats qui refusent cette formule, de ministres des Affaires étrangères. Ce programme serait soumis au Conseil européen ainsi qu'au Parlement ou à un Congrès des Parlements européen et nationaux dont la réunion, à intervalles plus espacés, pourrait se révéler souhaitable pour des raisons qui seront exposées plus loin. La participation des Parlements nationaux à la vie de l'Union pourrait être également renforcée par la présence de délégués des Parlements dans le Conseil siégeant en formation législative ou dans une éventuelle Chambre des Etats.
La démocratisation de l'Union pourrait aussi être améliorée par une réforme du mode d'élection du Parlement européen généralisant le scrutin proportionnel dans des circonscriptions ne comptant pas plus d'un certain nombre d'habitants, par exemple cinq millions. Afin de favoriser la formation de partis politiques européens présentant aux électeurs des programmes européens, il serait bon de donner un second bulletin de vote aux électeurs qui servirait à l'élection d'une petite fraction du Parlement, cinq à dix pour cent, sur des listes obligatoirement transnationales. L'effectif du Parlement devrait être ramené à moins de cinq cents, soit un député par million d'habitants et vingt à quarante élus sur listes transnationales. L'aspiration des citoyens à une démocratie participative à tous niveaux devrait conduire à instituer le référendum d'initiative populaire sur demande d'un nombre significatif de citoyens ressortissants d'un nombre également significatif de pays. Dans le même esprit, le jour viendra où les citoyens exigeront de désigner eux-mêmes l'Exécutif de l'Union. On s'apercevra alors que l'élection d'une présidence collégiale serait le meilleur moyen d'éviter une élection faussée par la nationalité des candidats. Quoi qu'il en soit la composition de l'Exécutif et son mode de désignation devront être revus à l'expiration de la période de transition. Le schéma constitutionnel qui vient d'être esquissé ne saurait être en effet considéré comme définitif. Le propre de la construction européenne est d'être évolutive.
L'architecture institutionnelle ne serait pas complète sans la transformation de la Cour de Luxembourg en Cour constitutionnelle, fonction qu'elle remplit déjà pour partie. Les recours des citoyens, en vue notamment d'obtenir le respect des droits définis dans la Charte approuvée à Nice mais à ce jour sans valeur contraignante, devraient être possibles sous des conditions propres à écarter les recours fantaisistes. La lutte contre la criminalité internationale justifierait non seulement la création d'un Parquet européen mais celle d'une ou de plusieurs Cours pénales de l'Union tenues d'appliquer une législation commune qui reste à élaborer. Ce n'est pas seulement l'efficacité dans la lutte contre le crime qui serait ainsi mieux assurée mais également le droit à des juges impartiaux. En outre, les Etats seraient soustraits aux menaces que font souvent peser sur eux les organisations criminelles quand ils détiennent des terroristes ayant accompli leurs forfaits dans un autre pays.
Le schéma qui vient d'être esquissé ne satisfera pas les intégristes des deux bords. Synthèse plutôt que compromis, on devrait lui reconnaître le mérite de répondre aux préoccupations fondamentales des uns et des autres, tout en sauvegardant l'essentiel de la méthode communautaire. Le rôle de l'Exécutif demeure de proposition et d'impulsion. Les décisions principales continuent à relever du Conseil, qu'il siège au niveau des ministres ou des chefs de gouvernement. Les deux principales novations consistent dans la généralisation de la double majorité dans les organes représentatifs des Etats et dans la fonction décisive d'animation et de représentation confiée à une équipe ayant la double confiance des Etats et des peuples. Les Etats attachés au maintien d'un rôle majeur des gouvernements nationaux auraient l'assurance que l'Exécutif ne prendrait pas d'initiatives qui n'auraient pas l'appui de la majorité d'entre eux. Les partisans d'une Europe plus proche des citoyens auraient la satisfaction de voir l'Union dotée d'un Exécutif identifiable et susceptible d'être un jour élu au suffrage universel des peuples. L'exigence d'une majorité d'Etats pour toute décision du Conseil européen et de la Chambre des Etats donnerait aux Etats de faible dimension la garantie que leurs voix ne pourraient être ignorées, sans pour autant que celles des « grands » soit noyée dans un égalitarisme sans rapport avec les réalités. Le risque de voir une Commission trop nombreuse et trop nationale perdre son autorité serait pallié par l'existence en son sein d'un cabinet politique, le Présidium, dont le caractère collégial permettrait une représentation équilibrée des grands, des moyens et des petits, des hommes et des femmes, des pays du nord et de ceux du sud, enfin d'orientations politiques diverses sans être opposées. Les tenants d'un contrôle efficace de la subsidiarité trouveraient une satisfaction dans la reconnaissance d'un pouvoir législatif égal à la Chambre des Etats. Ceux qui souhaitent une plus grande implication des Parlements nationaux dans les affaires de l'Union auraient la double satisfaction de la possibilité d'une participation à la Chambre des Etats et de la convocation périodique d'un Congrès des Parlements ou d'une Convention qui sera proposée plus loin, à propos de la fonction constituante. Les parlementaires européens obtiendraient enfin la pleine reconnaissance de leur fonction de co-législateurs à égalité avec le Conseil éventuellement transformé en chambre des Etats ainsi que le pouvoir de voter la partie reçettes du budget. Les régions autonomes, notamment les Länder allemands, obtiendraient le statut de partenaires de l'Union et la possibilité d'être représentées dans l'une des chambres législatives. Ceux enfin qui critiquent l'étendue des pouvoirs de l'actuelle Commission en matière de concurrence devraient approuver la création d'une instance spécialisée. En effet l'affirmation de la fonction politique de l'Exécutif apparaît difficilement conciliable avec le maintien de sa fonction quasi juridictionnelle.
III. La procédure constituante et la différenciation dans l'intégration
Trois formes de différenciation dans l'intégration sont envisageables et d'ailleurs déjà expérimentées sous des formes diverses, contrairement aux coopérations renforcées qui demeurent virtuelles. La plus radicale tient au refus du traité, du pacte constitutionnel ou de l'éventuelle constitution, la deuxième au refus d'accepter tel chapitre du traité, la troisième au refus de participer à telle démarche ou action ponctuelle souhaitée par la majorité. De la première forme relèvent les refus répétés opposés par les peuples suisse et norvégien à une adhésion déjà négociée dans le cas de la Norvège ou seulement envisagée dans celui de la Suisse. On notera que ces refus ne privent pas ces pays de l'essentiel des avantages du marché unique et ne font pas obstacle à une coopération étroite avec l'Union. Constitution ou pacte constitutionnel ? Ce dilemme pourrait demeurer théorique et sans autre intérêt que de présentation s'il ne dissimulait un choix fondamental concernant la future procédure d'approbation et d'entrée en vigueur des textes fondamentaux définissant les objectifs, les compétences, les instruments, les institutions destinées à servir ces objectifs. Deux thèses s'opposent à cet égard. Pour les traditionnalistes et notamment pour les chancelleries, l'exigence de l'unanimité relève de l'évidence, qu'il s'agisse de la signature au terme de la Conférence intergouvernementale prévue en 2004 ou de la ratification parlementaire ou populaire. Pour d'autres, plus audacieux mais aussi plus réalistes, la règle d'unanimité constituante n'a plus sa place dans une Union appelée à réunir plus de trente Etats aussi différents par leur taille, leurs capacités, leur histoire. Peut-on imaginer que demain Malte ou Chypre tiennent en échec la volonté de tous les autres membres de l'Union?
A vrai dire, cette difficulté est déjà apparue lors de la négociation ou de la ratification des traités de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice. Elle a été résolue par des dérogations consenties aux Etats minoritaires dans les traités initiaux (Royaume-Uni, Danemark) ou lors d'une renégociation suivie d'un deuxième référendum (Danemark). Elle le sera vraisemblablement sous la forme d'un deuxième référendum en Irlande après l'assurance discutable donnée aux citoyens irlandais qu'un traité organisant une défense commune ne portait en rien atteinte à la neutralité traditionnelle de leur pays.
Ne serait-il pas préférable de modifier la procédure de révision et de stipuler que le nouveau pacte constitutionnel entrerait en vigueur dès qu'une majorité d'Etats représentant les deux tiers de la population de l'Union l'auraient ratifié, les autres Etats se voyant proposer un statut d'associé leur garantissant leur participation au marché unique et, s'ils le souhaitent et en acceptent les règles, à l'union monétaire ? On objectera que modifier la procédure de révision exige l'unanimité. Une forte volonté politique devrait permettre de surmonter cet obstacle. L'histoire européenne montre qu'une petite minorité ne peut durablement faire obstacle à une volonté majoritaire affirmée, même en matière constitutionnelle. Madame Thatcher en a fait l'expérience. Peut-être, la reconnaissance d'un droit de se retirer de l'Union pour un pays qui serait en désaccord profond avec ses orientations faciliterait-il l'accord sur la modification dans un sens majoritaire de la procédure de révision. La rigueur juridique devrait conduire la Conférence intergouvernementale à adopter d'abord la nouvelle procédure de révision et à en faire usage après ratifications nationales unanimes.
S'il se révèle impossible de modifier la procédure de révision ou d'obtenir un large accord sur de nouveaux objectifs et sur les transferts correspondants de compétence, par exemple en matière de défense, de lutte contre la criminalité internationale ou d'élimination de la grande pauvreté, la voie des dérogations négociées paraît à la fois plus réaliste et plus conforme aux intérêts de l'Union que celle, encore non expérimentée, des coopérations renforcées. Elle consiste à autoriser les Etats en désaccord avec la majorité à demeurer en dehors de certaines politiques. Telle est la solution qui a permis de réaliser l'union monétaire. Cependant il conviendrait d'en tirer la conséquence institutionnelle logique consistant à priver les demandeurs de dérogations du droit de vote (mais non de participer aux délibérations) dans les instances représentatives des Etats. Cette formule n'est certes pas idéale mais elle a le mérite de garantir qu'une large majorité d'Etats participent à toutes les politiques, ce que ne garantit évidemment pas celle des coopérations renforcées.
On pourrait aussi envisager de confier à une instance composée de parlementaires nationaux et européens la mission d'adapter les compétences de l'Union sans qu'il soit nécessaire de recourir à la lourde procédure de révision impliquant des ratifications nationales. Ce Congrès ou convention qui n'aurait pas nécessairement de périodicité fixée à l'avance pourrait également assurer un contrôle politique du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Enfin, il est clair que dans une Union très élargie, la règle d'unanimité serait synonyme d'impuissance, en particulier dans des domaines, affaires étrangères et défense, où l'efficacité requiert la rapidité de la décision. En contrepartie, il paraît raisonnable, eu égard à l'attachement des Etats à leur souveraineté dans des domaines « sensibles », de reconnaître à chaque Etat», au moins durant une période transitoire, le droit de ne pas s'associer à une démarche ou à une action décidée par la majorité [Il conviendrait cependant que les Etats abstentionnistes ne puissent demander un renversement budgétaire comme conséquence de leur abstention]. Comme dans l'hypothèse précédente d'une dérogation générale négociée et inscrite dans le pacte constitutionnel, les Etats abstentionnistes devraient aussi s'abstenir de voter pour ou contre les mesures de mise en œuvre. On notera que la règle simple de la double majorité éviterait les difficultés tenant à la détermination de nouvelles pondérations pour tenir compte de la mise à l'écart volontaire de certains Etats membres.
L'ensemble de ces dispositions, conçues comme un tout cohérent, devraient permettre d'éviter à la fois le piège de l'Europe à la carte et celui de l'Europe à deux niveaux. On ne peut en dire autant des coopérations renforcées ou des projets d'avant-garde qui sont autant de sources potentielles de complications et de conflits. Les seules différenciations dans l'intégration qui soient politiquement acceptables et compatibles avec la cohérence du projet européen sont celles qui résultent d'auto-exclusions, qu'on peut espérer temporaires si elles ne comportent aucun privilège.
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On pourrait résumer, en termes d'initiés, les propositions ci-dessus de la manière suivante: fusion des piliers par généralisation d'une méthode communautaire adaptée à la fois aux contraintes de l'élargissement et aux exigences des souverainetés nationales. Autrement dit, il s'agit de combiner dans une synthèse originale ce qu'il y a de plus fort dans la méthode communautaire - le rôle d'initiative et de cohérence d'un organe supranational associé au principe majoritaire, gage d'efficacité et de démocratie - et dans la méthode intergouvernementale - la garantie de n'être pas contraints dans les domaines majeurs, celle d'être étroitement associés à la définition et à la mise en œuvre des politiques de l'Union. Malheureusement, ce n'est pas le plus probable. Une certaine fatigue historique des peuples européens recrus d'épreuves, comme disait de Gaulle s'agissant de la France, explique leur peu d'empressement à se doter des instruments politiques, administratifs et budgétaires qui leur seraient nécessaires, pour perfectionner leur modèle social et participer à la construction d'un ordre mondial répondant à leurs aspirations dans ce qu'elles ont de meilleur. Le plus probable est le plus facile: apporter quelques améliorations au fonctionnement du pilier communautaire et continuer à nourrir l'illusion d'une politique étrangère, de défense et de lutte contre la criminalité internationale suivant les principes hérités des Traités de Vienne, si ce n'est de Westphalie. Espérons qu'au moins la Convention et la Conférence intergouvernementale auront à l'esprit la nécessité absolue de rapprocher l'Europe des peuples, qu'il s'agisse de la réforme du mode d'élection du Parlement, de celle du mode de décision du Conseil, de la mise en place d'éléments de démocratie participative au niveau européen et de la définition de critères de convergence ambitieux en matière sociale. Sinon qui pourrait exclure le risque qu'un acquis miraculeux de paix et de progrès humain ne soit un jour mis en péril par la tragique alliance que l'ignorance ou l'oubli du passé nouent si aisément avec la démagogie et les pires formes du nationalisme ? ».