Le discours de M. Josep Borrell, président du Parlement européen, à Bruges (résumé par notre rédacteur en chef adjoint Helmut Brüls dans le bulletin n. 9287) représente un document incontournable dans le copieux dossier de la relance constitutionnelle. Il n'annonce pas une quelconque formule magique: dès les premiers mots, M. Borrell avait annoncé la couleur: « Je n'ai pas de plan B dans la poche ». Il appartient au prochain président du Conseil européen, Angela Merkel, de présenter en juin 2007 une « feuille de route » pour relancer le projet constitutionnel, en tenant compte des opinions de tous les gouvernements. Mais le président du Parlement a fait le point avec beaucoup de verve, avec courage politique et en termes clairs, sur les scénarios possibles, en indiquant pour chacun les bonnes intentions et, en même temps, les lacunes et les difficultés. Grâce à lui, il est possible d'y voir plus clair, de comprendre combien d'obstacles subsistent et de disposer de quelques orientations utiles pour la suite du chemin. C'est une contribution significative aux réflexions en cours, et elle mérite quelques remarques.
Pour une « révolution copernicienne ». M. Borrell a saisi au vol la constatation que la « promotion » actuelle du Collège de Bruges porte le nom de Nicolas Copernic. Or, l'ouvrage du grand astronome qui a révolutionné la conception de système solaire avait pour titre: De Revolutionibus Orbium Coelestium ». Et c'est en son souvenir que Josep Borrell a donné à son discours le titre suivant: « De Revolutionibus Europae », c'est-à-dire à peu près: « A propos des révolutions de l'Europe». Révolutions nécessaires d'abord dans les mentalités. Il l'a dit aux jeunes: « Croyez-moi, l'Europe n'est plus le centre du monde, je reviens de Chine et d'Inde et j'en suis encore plus convaincu. Bientôt, nous ne représenterons plus que 5% de l'humanité ». C'est une constatation qu'il m'est arrivé de rappeler souvent à propos de la folie consistant à croire que le remède aux difficultés du monde en développement, où l'on souffre encore de la faim, résiderait dans la destruction de l'agriculture européenne et dans l'ouverture des frontières de cette petite portion du monde et de l'humanité aux produits agricoles des Etats-Unis, du Brésil, de la Chine, de l'Australie, de l'Argentine, voire même du Canada et de la Nouvelle-Zélande, en réduisant les disponibilités alimentaires mondiales et en pénalisant justement les exportations des pays les plus pauvres.
M. Borrell en a parlé d'un point de vue plus général: l'Europe peut encore jouer un grand rôle, mais en tenant compte de l'émergence des nouveaux colosses. L'objet essentiel de son discours de Bruges était toutefois « Le défi de la crise constitutionnelle».
Poursuivre les ratifications. M. Borrell a été très sévère à l'égard des Etats membres qui, n'ayant pas encore ratifié le traité constitutionnel (ils sont sept dans ce cas), n'ont pas l'intention de le faire. Il a cité le Danemark et le Royaume-Uni, tout en indiquant qu'il y en a d'autres, et il a rappelé que la plupart des ratifications se sont déroulées en 2005. Cette année-ci, il y a eu la Belgique et l'Estonie ; la Finlande devrait s'y ajouter avant la fin de l'année. Compte tenu du fait que la Roumanie et la Bulgarie, en ratifiant leur acte d'adhésion, ont ratifié du même coup le traité constitutionnel, et qu'au début de l'année prochaine elles feront partie de l'Union, voici qu'au 1er janvier 2007 le traité constitutionnel aura été ratifié par 18 Etats membres sur 27: exactement les deux tiers ! C'est la première raison pour ne pas s'arrêter. Mais le président du Parlement en a cité d'autres: tous les citoyens de l'Union ont le droit de se prononcer ; un plus grand nombre de ratifications renforcerait les possibilités de sauver l'essentiel du projet actuel; les gouvernements qui ont signé le texte, c'est-à-dire tous, ne doivent pas se dédire.
Je ne crois pas que sur ce point le président du PE ait des chances réelles d'être entendu. Trop de gouvernements et de personnalités (même favorables au traité signé) sont convaincus que le projet actuel est mort, pour que les réticences soient vaincues. En outre - pourquoi ne pas le dire ? - quelques gouvernements sont ravis de la possibilité de remettre en cause les aspects de ce projet qu'ils n'aiment pas et sont heureux de le voir bloqué. C'est le cas au Royaume-Uni, mais aussi en Pologne et ailleurs. Les autorités de ces pays ne rejettent pas le principe et l'idée d'un traité fondamental (qu'il s'appelle Constitution ou autrement) mais elles veulent le renégocier. Je ne vois pas comment cette situation pourrait se modifier.
Tous les scénarios actuellement en discussion présentent des difficultés et des contre-indications. M. Borrell a passé en revue ces scénarios. Le maintien du texte actuel avec des compléments (un protocole social par exemple) se heurte à l'impossibilité (ou presque) de soumettre à nouveau le même texte aux deux peuples qui l'ont rejeté.
Quant à la formule d'un traité réduit, elle risque de rompre l'équilibre qui avait été difficilement atteint entre les intérêts des différents Etats membres, car il implique la renonciation (du moins momentanée) à un grand nombre de dispositions. On parle d'un mini-traité limité à la réforme institutionnelle. Mais, selon M. Borrell, « la réforme institutionnelle est la grande question à régler depuis Maastricht et Amsterdam ». Son objectif serait «la nouvelle structure institutionnelle: le ministre européen des Affaires étrangères, l'extension de la majorité qualifiée et de la codécision, l'élection du président de la Commission par le Parlement ». J'ajouterais aussi à cette liste la double majorité (Etats et population) pour les décisions majoritaires du Conseil. Or, la réforme institutionnelle séparée des autres aspects du projet serait contestée par plusieurs pays, en ouvrant la porte à des revendications nationales qui aboutiraient en pratique à une nouvelle négociation globale.
La solution consistant à supprimer la troisième partie du projet soulève des problèmes d'équilibre encore plus accentués, car elle impliquerait l'abandon d'innovations essentielles, telles que la reconnaissance formelle des services d'intérêt général et la base juridique pour la politique commune de l'énergie. Selon M. Borrell, ceci serait « non seulement difficile sur le plan juridique, mais aussi délicat sur le plan politique».
Quant à l'idée de sauver les aspects innovateurs de cette troisième partie, comment trouver l'unanimité sur la liste des points à sauver ? Ce serait l'ouverture d'une nouvelle négociation sur le fond. Idem pour la renégociation limitée à quelques aspects contestés, car elle impliquerait non seulement une nouvelle négociation globale, mais aussi de nouvelles ratifications partout ! Et M. Borrell a souligné les délais qui seraient nécessaires, en rappelant qu'entre le début des travaux de la Convention et la signature du traité constitutionnel deux ans et demi se sont écoulés, sans compter la période de ratification…
L'hypothèse d'en rester au Traité de Nice aurait comme conséquence « probable » que les Etats membres qui considèrent comme indispensable d'avancer, de faire du nouveau, agiraient en marge du traité, par des « coopérations renforcées » en dehors du cadre communautaire, en négligeant le rôle du Parlement européen (et aussi, j'ajoute, de la Commission, élément essentiel de la méthode communautaire).
Ma conclusion va de soi: ceux qui soutiennent l'une ou l'autre des formules citées doivent tenir compte aussi des contre-indications et reconnaître que la formule idéale n'existe pas encore ; elle doit au moins être peaufinée en prenant en considération les remarques du président du Parlement européen.
Lacunes de « l'Europe des résultats ». M. Borrell a aussi exprimé quelques remarques critiques sur la formule de l'Europe des résultats. Il reconnaît, c'est évident, que des résultats concrets de l'activité communautaire sont indispensables (ils ne manquent d'ailleurs pas, même s'ils sont trop souvent négligés ou injustement minimisés), mais il dénonce le danger que, pour certains gouvernements, cette formule cache l'intention de laisser ensuite tomber le projet constitutionnel, alors que les 61% des citoyens sont favorables au concept d'une Constitution européenne, ainsi que l'indiquent les résultats d'Eurobaromètre.
Or, la réforme institutionnelle est indispensable et urgente. Les obstacles à la concrétisation de projets européens d'envergure, réclamés par tous, pourraient, dans bien de cas, être éliminés ou surmontés par une meilleure efficacité des institutions et des procédures de décision. Le président du Parlement a cité notamment le secteur de l'énergie et une politique coordonnée dans le domaine des migrations. Dans ces domaines, et dans d'autres, « nous ne donnons pas vraiment une image d'efficacité et de réelle volonté politique commune». Les exemples cités par M. Borrell sont éloquents (même si personnellement je ne partage pas du tout l'idée que l'UE ait besoin de 20 millions d'immigrants en dix ans, entre 2010 et 2020).
M. Borrell en conclut que « l'Europe des projets, prônée par beaucoup pour rétablir la confiance, ne peut se réduire à un ensemble de projets sectoriels qui ne s'attaquent pas aux objectifs fondamentaux ».
Importance du projet actuel. J'estime que les considérations du discours de Bruges, ainsi que d'autres prises de position et initiatives dont notre bulletin rend compte régulièrement, confirment la signification et l'importance du projet actuel de traité constitutionnel. Je cite la formule reprise par Jean-Claude Piris dans son étude [Voir notre « Bibliothèque européenne » du 17 octobre, annexée au bulletin n. 9287, qui cite déjà une ébauche de piste juridique de M. Piris pour la sortie de crise]: le projet de traité constitutionnel «est destiné à rester un texte fondamental quel que soit son destin ultime». La version française de cette étude paraîtra avant Noël avec un chapitre supplémentaire consacré justement aux scénarios pour la sortie de crise. Ce sera une contribution ultérieure, très qualifiée, au débat.
(F.R.)