Le document Commission européenne/Javier Solana sur la politique extérieure de l'UE dans le domaine de l'énergie ne se limite pas à énoncer les principes et les orientations générales résumés dans cette rubrique d'hier. Il indique aussi quelques objectifs opérationnels sur lesquels l'aval des chefs de gouvernement est demandé à l'occasion de leur réunion de la semaine prochaine. Ainsi:
A. Rendre opérationnelle la Charte de l'énergie. Cette Charte négociée dans les années '80, essentiellement avec la Russie mais avec la participation aussi des Etats-Unis et d'autres pays, a été signée mais jamais ratifiée ni par Moscou ni par Washington. Le document Commission/Solana affirme qu'elle devrait être «ratifiée par tous les signataires», et que la négociation du «protocole de transit» qui lui est annexé, interrompue depuis une quinzaine d'années, devrait être conclue. Ce n'est pas une affaire juridique, mais hautement politique et d'une portée économique colossale. La Charte et le protocole établissent des règles qui permettraient notamment aux entreprises européennes importatrices d'acheter le pétrole et le gaz de Russie directement auprès des producteurs russes indépendants, et Gazprom serait tenu à en assurer le transport par le réseau dont il est propriétaire dans une situation de monopole. L'UE a déjà soulevé à plusieurs reprises avec les autorités russes les deux volets de ce problème (achats directs, transport par gazoduc de Gazprom), mais sans aucun résultat. Au contraire, après quelques ouvertures de l'un ou l'autre ministre, la Russie a fait sèchement marche arrière. Les experts des affaires intérieures russes indiquent que les ministres à tendance libérale ont été contraints à démissionner , et lors de la récente rencontre UE/Russie à Sotchi, sur la mer Noire, Vladimir Poutine a déclaré en substance à ses interlocuteurs européens (le chancelier Schüssel, le président Barroso, le Haut représentant Javier Solana et la commissaire Ferrero-Waldner): l'UE demande la sécurité des approvisionnements de gaz et de pétrole russes et réclame le droit de les acheter directement auprès des producteurs indépendants en utilisant le réseau de Gazprom ; mais qu'est-ce qu'elle offre en échange ? De leur côté, les dirigeants de Gazprom ont affirmé sans ambages qu'il n'est même pas proposable de signer la Charte dans sa forme actuelle.
Faut-il en conclure que l'objectif du document Commission/Solana est irréaliste ? Pris à la lettre, il l'est peut-être. Mais si on le considère comme l'invitation à en discuter avec la Russie, les choses changent. Gazprom aspire à devenir une «entreprise énergétique globale» ne se limitant pas à produire du gaz et à l'exporter, mais ayant vocation à investir dans les sociétés occidentales de distribution et à réaliser une intégration verticale lui permettant de vendre son gaz directement aux utilisateurs finaux. Parallèlement, la Russie a besoin d'un volume impressionnant d'investissements occidentaux et d'importer les technologies de pointe pour améliorer sa production de gaz et de pétrole et pour réduire sa consommation (les gaspillages sont encore énormes). C'est ici que se situe la contrepartie européenne. On sait que l'Allemagne est déjà engagée dans cette voie, on connaît les premiers accords entre entreprises, parrainés par les autorités publiques. Ce serait dans l'intérêt de tous si des négociations européennes s'ajoutent aux négociations nationales. La Charte et le protocole annexe représenteraient la voie royale pour progresser. Mais l'important est que le dialogue se noue, à la fois au niveau public et au niveau des entreprises.
B. La Turquie, l'Ukraine et la «communauté de l'énergie». Le document indique de façon explicite que la Turquie et l'Ukraine - et, si j'ai bien compris, l'Algérie aussi- devraient être encouragées à préparer leur adhésion à la communauté de l'énergie (à ne pas confondre, c'est évident, avec l'adhésion à l'UE elle-même). Ce serait le chemin pour développer un vaste ensemble de pays situés autour de l'Union qui constituerait avec elle « une zone réglementaire commune fonctionnant avec des règles consensuelles en matière de commerce, de transit et d'environnement » dans le domaine de l'énergie. Certes, l'objectif affiché par les auteurs du document est d'aboutir en ces matières à des règles mondiales qui rendraient possible la régulation de l'offre, faciliteraient les décisions d'investissement, amortiraient les chocs et offriraient une sécurité aussi bien aux fournisseurs (quant à leurs débouchés) qu'aux acheteurs (quant à leur approvisionnement). Mais aussi bien la Commission que Javier Solana sont sans doute conscients qu'une réglementation mondiale n'est pas pour demain, et même pas pour après-demain.
En attendant, la communauté de l'énergie constitue une formule adéquate de sécurité et de stabilisation. Cette communauté existe déjà, on le sait, sur le papier, car le traité y relatif a été signé. Il réunit l'UE et neuf pays du Sud-Est européen: Roumanie et Bulgarie (en attendant qu'elles soient englobées dans l'Union), Croatie, Serbie, Bosnie-Herzégovine, Monténégro, Macédoine, Albanie et aussi (par l'intermédiaire de l'administration provisoire de l'ONU) le Kosovo. Quatre pays ont pour le moment un statut d'observateurs: Norvège (dont l'adhésion devrait être rapide), Turquie, Ukraine et Moldova. L'entrée en vigueur de ce traité dépend des ratifications, mais il ne faudra pas attendre la dernière ratification: celles de l'UE et de six autres pays signataires seront suffisantes, et ceci pourrait arriver, estiment les experts, avant la fin de l'année.
C. Investir dans les réseaux. Nous sommes ici face à l'un des éléments essentiels du document, qui y insiste à plusieurs reprises. D'abord au titre des principes directeurs: les «partenariats énergétiques» de l'UE avec les pays producteurs ne doivent pas viser seulement la création de «conditions juridiques stables, non discriminatoires, transparentes et ouvertes» pour les échanges et pour les investissements, mais aussi «développer et moderniser les infrastructures de transport de l'énergie dans les pays producteurs et les pays de transit». Le chapitre «diversification» ne se réfère pas seulement aux sources, mais aussi aux «itinéraires de transit: l'Union devrait faciliter la maintenance et la modernisation des infrastructures énergétiques existant dans les pays voisins qui occupent une position clé, ainsi que la création de nouvelles infrastructures». Le document insiste sur les projets pour le transport du gaz: «Il existe un certain nombre de nouveaux projets gaziers déjà décidés ou qui se trouvent à un stade avancé de planification: Afrique du Nord, Moyen-Orient, région de la mer Caspienne, Russie et Norvège. S'ils sont menés à bien, ils pourraient donner naissance à de nouveaux corridors énergétiques et à de nouvelles capacités d'importation représentant une partie significative de la consommation de gaz de l'Union.» Les installations de gazéification du gaz liquide transporté par voie maritime ne sont pas oubliées: «les terminaux GNI jouent un rôle particulier dans la sécurité d'approvisionnement» (cette remarque s'explique par les difficultés et oppositions que rencontrent certains projets d'installation de gazéification, notamment en Italie). Les pipelines pétroliers sont aussi évoqués: « La construction de grands oléoducs internationaux pour acheminer le pétrole de la mer Caspienne et d'Asie centrale vers l'UE est également essentielle».
Le pays le plus concerné par les nouveaux gazoducs est, on le sait, la Turquie, qui acheminera en partie vers l'Europe le gaz des pays du Caucase et de la mer Caspienne sans passer ni par la Russie ni par l'Iran. Quelques journaux ont fait état de l'aboutissement du premier grand projet: le pétrole d'Azerbaïdjan commence à arriver en Méditerranée, grâce à l'ouverture du pipe-line BTC qui part de Bakou, fait une boucle en Géorgie pour traverser ensuite la Turquie jusqu'au port de Ceyhan, en Méditerranée. Un parcours de 1.767 km, en partie en montagne (jusqu'à 2.800 mètres), un investissement de 4 milliards de dollars assuré par un consortium conduit par BP. L'oléoduc sera doublé en bonne partie par un gazoduc qui devrait devenir opérationnel dans les premiers mois de l'année prochaine. Le Kazakhstan a déjà prévu de se raccorder au gazoduc de façon qu'une partie de ses réserves pharamineuses de gaz arrive aussi en Méditerranée, en direction du marché européen. C'est une voie nouvelle qui s'ouvre, s'ajoutant à celles qui existent déjà pour le gaz russe (qui traverse la mer Noire pour aboutir en Turquie), et à laquelle s'ajouteront d'autres projets déjà programmés.
Le document Commission/Solana n'indique aucune date/objectif pour l'achèvement du réseau prévu. L'état des préparations des projets est très variable et leur réalisation dépendra des conditions économiques, financières, juridiques et aussi politiques de chacun d'eux. Le Sommet européen de la semaine prochaine devrait exprimer la volonté de progresser dans tous ces aspects, qui sont interdépendants.
D. L'approvisionnement en uranium enrichi. Tout en évitant sagement, on l'a dit, de s'exprimer pour ou contre l'énergie nucléaire, le document inclut parmi les principes directeurs de la politique préconisée la création d'un «régime international d'approvisionnement en uranium enrichi qui soit conforme aux engagements en matière de non-prolifération et prenne en considération les dispositions du Traité Euratom».
Ces quelques orientations pour des initiatives opérationnelles que le Conseil européen est invité à prendre la semaine prochaine sont fondées sur le principe fondamental selon lequel le domaine de l'énergie a besoin d'un encadrement politique et ne peut pas être simplement confié aux règles du marché. En outre, certaines orientations et considérations ne sont pas énoncées en toutes lettres mais sont sous-entendues. Je formulerai demain quelques considérations sur ces deux aspects, pour conclure ma préparation du volet « énergie » du prochain Sommet.
(F.R.)