Une obligation morale. Prudent dans la forme, Pascal Lamy a été très clair et explicite quant au fond, ne cachant pas ses orientations et ses choix. Je me réfère à la Conférence de mercredi dernier consacrée à la question délicate et controversée du traitement des "préférences collectives" (c'est-à-dire les préférences de la collectivité, les choix de société faits par les peuples) dans le contexte des règles commerciales internationales (voir notre bulletin du 17 septembre, p. 9, ainsi que cette rubrique du 8 septembre pour les travaux préparatoires et les polémiques préliminaires).
Pascal Lamy a de toute évidence considéré comme une obligation morale le fait de lancer ce débat avant de quitter la Commission européenne, afin de laisser "à ceux qui viendront" le résultat d'une réflexion préliminaire. En fait, il a déjà suggéré quelques pistes amorçant ce que pourrait être, à son avis, un début de solution. Le dossier dépasse la politique commerciale: au-delà de ses "obligations professionnelles" qui l'amènent dans une ronde perpétuelle autour du monde, la gouvernance mondiale est au centre des réflexions et préoccupations du Commissaire. Il est de ce point de vue sur la ligne de Jacques Delors: la globalisation et le système multilatéral imposent une véritable gouvernance mondiale, fondée sur des pouvoirs réels. L'Organisation mondiale du commerce (OMC) en a, mais limités au secteur commercial, alors que des aspects autres que la liberté des échanges doivent être pris en considération.
Trois exemples. En ouvrant la Conférence, M.Lamy s'est efforcé de rejeter a priori les tentatives malveillantes de donner à sa démarche un caractère protectionniste: "je refuse l'approche conceptuelle de ceux qui prétendent que la défense des choix de société serait du protectionnisme". Il a vigoureusement réaffirmé son appui à la liberté des échanges en tant que facteur de croissance et d'emplois, en ajoutant: "c'est pour ça que je m'intéresse aux aspects qui créent des frictions". La libéralisation commerciale a besoin en permanence d'une "légitimation" pour prouver ses bienfaits. Le document de base de la Conférence (qui n'est pas un ouvrage anonyme d'experts, mais porte sa signature) affirme: "aussi bénéfique soit-elle, l'ouverture est porteuse en même temps d'effets déstabilisateurs pour les tissus économiques et sociaux et aussi, potentiellement, pour les choix de société". Oralement, M.Lamy a précisé que la mise en contact des différents "systèmes de valeurs" par le biais du commerce international est devenue une réalité, mais que "la gouvernance du commerce n'est pas adaptée à cette réalité". Lorsque les échanges étaient moins libres, la lacune n'était pas évidente; aujourd'hui, elle apparaît en pleine lumière, et on constate que "les choix collectifs sont parfois compatibles avec la libération du commerce, parfois moins. La disparition progressive des droits de douane et des restrictions quantitatives déplace l'attention vers les normes et les règlements, qui sont le reflet de préférences collectives." M. Lamy a cité trois exemples: a) le développement des échanges agricoles met en jeu le rapport à la nature, à l'environnement et à l'alimentation; b) le développement des échanges de services touche directement la régulation des services publics (services d'intérêt général) ou le rapport à la culture, élément de l'identité nationale d'un peuple; c) dans le secteur industriel , pour citer un cas, un commerce aussi anodin que celui des piles électriques est porteur de conceptions différentes du respect de l'environnement: certains piles sont "mauvaises pour l'environnement"; faut-il leur réserver le même traitement qu'aux bonnes?
L'OMC fait de son mieux. M.Lamy estime injuste d'accuser l'OMC d'ignorer totalement cette problématique. Ses règles prévoient des possibilités de dérogation à la liberté des échanges pour des raisons de santé publique, d'ordre public, d'environnement ou de sécurité nationale. L'utilisation de ces dérogations par les gouvernements a parfois suscité des conflits, soumis alors à l'organe de règlement des différends de l'OMC, et cet organe s'est efforcé, selon le Commissaire, de maintenir un équilibre entre, d'une part, la condamnation des "dérogations" qui masquent des velléités protectionnistes et, d'autre part, la sauvegarde des "préférences collectives" légitimes (le document de base analyse la jurisprudence de l'organe d'appel de l'OMC, qui a parfois reconnu la légitimité des préoccupations environnementales, ou tenu compte des risques pour la santé, ou admis le principe de précaution). M.Lamy reconnaît toutefois que son opinion assez positive sur l'action de l'organe de règlement des différends de l'OMC "n'est pas celle de tout le monde"; la jurisprudence de cet organe n'a pas toujours été bien comprise et on l'accuse d'avoir souvent donné "la priorité à la liberté des échanges sur les choix des peuples". Il existe un besoin de clarification et d'explication afin d'éviter que les évaluations de l'action de l'OMC soient "réservées à quelques spécialistes".
Deux pistes. C'est à cette fin que M. Lamy a indiqué ses deux pistes qui ne sont pas entièrement nouvelles mais qui peuvent, à son avis, être explorées et approfondies, à savoir:
1. Identifier, expliquer et confronter les "préférences collectives" existantes. Il ne s'agit pas d'établir un répertoire théorique, mais de prendre en considération les choix collectifs déjà faits, de les expliquer et les comprendre, et surtout de les confronter. M.Lamy a cité l'exemple de l'agriculture: en dix ans, à son avis, la compréhension internationale de la politique agricole de l'Union européenne a progressé très sensiblement. L'Europe a expliqué au reste du monde les choix collectifs sous-jacents à sa politique (protection de l'environnement, sécurité alimentaire, développement rural, bien-être des animaux) et ses orientations sont aujourd'hui mieux comprises. La clarification joue d'ailleurs dans les deux sens: l'Union de son côté a tiré de ces discussions la conclusion que les subventions à l'exportation de produits agricoles ne sont pas un instrument adapté à ses objectifs (M.Lamy, on le sait, a dit à l'OMC que l'UE est prête, à certaines conditions, à y renoncer). La confrontation des choix de société créerait des espaces de dialogue permettant d'anticiper les conflits et d'envisager les issues possibles.
2. Réfléchir à une clause de sauvegarde spécifique. En soulignant la nécessité de "garanties formelles" en faveur des choix de société, Pascal Lamy a défendu l'idée d'une clause de sauvegarde, en rejetant les attaques et les critiques dont ces clauses font l'objet. Il estime qu'elles sont un instrument "normal et précieux, une hypothèse moins hérétique qu'il n'y paraît", étant entendu que dans ce cas la clause doit être soumise à des conditions, respecter des paramètres et comporter aussi un "système de compensation". Tout dépend des conditions liées à l'utilisation. Le document de base de la Conférence (qui sera reproduit dans notre série EUROPE/Documents) comporte des indications sur le contrôle à prévoir pour éviter les abus, sur le caractère temporaire de la protection admise par la clause et sur le dispositif de compensation.
En estimant qu'il est "impératif de veiller à ce que l'ouverture ne conduise pas à mettre en cause des choix collectifs légitimes", M.Lamy a conclu en ces termes: "Je connais les risques. Les tenants d'un libéralisme plus pur et plus dur que le mien voient la porte ouverte au protectionnisme, certains pays en développement craignent un protectionnisme déguisé ou une façon de maintenir le statu quo, à leur détriment. Je mesure le risque d'une instrumentalisation de mes idées. Je prends ce risque, persuadé qu'en l'absence d'une réflexion, nous allons passer à côté d'un aspect essentiel de la mondialisation."
Des objections sans envergure? La parole a été donnée ensuite à d'autres intervenants: économistes, juristes, représentants d'organisations internationales et non-gouvernementales. En ligne générale, les objections qu'ils ont soulevées correspondent à ce que M.Lamy avait déjà prévu et ont porté parfois sur des détails techniques alors que ce qui était présenté était une vision du commerce mondial. André Sapir, Professeur d'économie à l'Université de Bruxelles, conteste que les choix de société soient uniformes et universels; les différences sont souvent radicales, en fonction du niveau de développement des pays ou groupes de pays. Selon Marco Bronckers, juriste de l'Université de Leiden, nous devons éviter d'imposer nos "préférences collectives" à d'autres (à quoi on pourrait répondre que Pascal Lamy ne l'a jamais demandé, son idée étant plutôt que nous devons avoir la possibilité de protéger les nôtres), et il a pris position contre l'hypothèse de la clause de sauvegarde. Il suggère plutôt la formule de "dérogations révisables", étant toutefois clair que les pays tiers ne doivent pas "payer" le respect par l'UE de ses engagements commerciaux. D'autres orateurs ont souligné la difficulté de dresser une liste des "préférences collectives": qui va l'établir? Les groupes de pression?
Dans l'ensemble, les intervenants ont souligné que les orientations de M.Lamy soulèvent "une longue liste de questions". À quoi le Commissaire européen a répondu qu'il en est conscient et que c'est la raison pour laquelle il invite, par cette Conférence, à réfléchir sur les limites de l'intégration internationale, afin de préserver la légitimité et la diversité des choix de sociétés.
La réflexion est maintenant formellement ouverte. La Commission Barroso aura la responsabilité de définir les modalités de sa poursuite.
(F.R.)