Le long chemin parcouru. J'estime que le "Livre blanc" de la Commission européenne sur les services d'intérêt général (voir notre bulletin du 13 mai, page 10), résultat de consultations approfondies avec tous les milieux concernés, représente un nouveau progrès sensible vers la définition d'une conception européenne de ces services. Certaines réactions ont été moins positives, en considérant que la Commission ne s'est pas exprimée sur plusieurs aspects, dont notamment l'opportunité de règles européennes horizontales couvrant l'ensemble du secteur. Mais toute évaluation de ce document devrait, à mon avis, prendre en considération deux éléments essentiels:
a) le point de départ. Les traditions, les mentalités, les régimes juridiques et les situations économiques différaient profondément d'un Etat membre à l'autre. En France, la disponibilité de ces services pour tous les citoyens représentait l'une des tâches essentielles de l'Etat, et les organismes fournisseurs étaient considérés comme un patrimoine national. Dans certains pays nordiques, la notion même de "service public" était inconnue, sinon dans le sens d'assistance publique (c'est la raison du changement de terminologie, la notion "services d'intérêt général" ayant remplacé celle de "services publics"). Des années avaient été nécessaires pour que le dialogue se noue et que l'on puisse au moins se comprendre et commencer à discuter;
b) la progressivité. L'établissement de règles européennes doit nécessairement être progressif, parce qu'il est nécessaire de concilier les positions. Les uns mettaient l'accent sur le caractère universel des services essentiels, les autres sur la nécessité de la concurrence afin que ces services soient de bonne qualité et que leurs prix soient compétitifs. Les deux thèses contenaient l'une et l'autre une part de vérité, car des services comme l'énergie électrique, les télécommunications, les chemins de fer, etc. ne sont pas seulement indispensables au citoyen mais représentent aussi un élément essentiel de la compétitivité des entreprises, donc de la santé économique d'un pays. Leur qualité et leur efficacité sont aussi importantes que leur caractère universel, et il fallait établir un équilibre raisonnable entre les deux exigences. La définition progressive de critères uniformes, indispensable pour la cohésion de l'Europe, constitue une aventure intellectuelle passionnante qui permet progressivement de clarifier et définir un élément essentiel du modèle européen de société. La clarification et la conciliation des positions étaient indispensables
Ce qui est acquis. Les principes acquis au cours des années étaient déjà nombreux et significatifs, grâce aux initiatives et aux décisions de la Commission elle-même, aux discussions entre les Etats membres et aux textes législatifs qui en ont découlé, aux débats du Parlement européen (qui a participé de plus en plus activement à la formation de la conception communautaire et à sa mise en oeuvre progressive) et aux arrêts de la Cour de justice qui ont clarifié certains aspects essentiels (dont en particulier le caractère licite des compensations financières de l'Etat lorsque le caractère universel des services, mis obligatoirement à la disposition de tous les citoyens, même dans les régions périphériques ou difficile à atteindre, impose aux fournisseurs des charges supplémentaires). Le Livre blanc est un pas supplémentaire d'un double point de vue:
il réaffirme et consolide la doctrine des services d'intérêt général telle qu'elle résulte des travaux cités, en résumant et clarifiant les résultats acquis;
il indique des orientations pour l'avenir et annonce un calendrier serré d'initiatives qui seront prises au cours des deux prochaines années.
Les principes généraux fondamentaux sont d'ailleurs déjà inclus dans le projet de Constitution actuellement discuté, et ils représentent la base des développements du Livre blanc. Je vais essayer de résumer de façon schématique ce que la Commission, de son point de vue, considère comme acquis:
1. Un pilier du modèle européen de société. Des services d'intérêt général efficaces et accessibles à tous sont essentiels pour la qualité de vie des citoyens européens, pour l'environnement, pour la compétitivité des entreprises et pour la cohésion sociale et territoriale de l'Union. Ils sont "un pilier du modèle européen de société", "une composante essentielle de la citoyenneté européenne", nécessaire pour permettre aux citoyens de jouir pleinement de leurs droits fondamentaux. Pour les entreprises, la disponibilité de services d'intérêt général de qualité est un préalable indispensable à un environnement favorisant leur compétitivité. La réalisation des objectifs de Lisbonne dépend largement de la qualité de ces services.
2. La mission d'intérêt général prévaut sur l'application des règles du traité. Conformément à l'article III-6 du projet de Constitution, les services d'intérêt général doivent fonctionner dans des conditions, notamment économiques et financières, "qui leur permettent d'accomplir leurs missions". Il en résulte, selon la Commission, que "l'accomplissement effectif d'une mission d'intérêt général prévaut sur l'application des règles du traité (…), les services d'intérêt économique général ne sont pas soumis, dans la mesure nécessaire pour leur permettre de remplir leur mission d'intérêt général, à l'application des règles du traité". Il est évident qu'en établissant ces principes la Commission avait à l'esprit en premier lieu les règles de concurrence.
3. Le "service universel" est une notion clé. Cette notion "instaure le droit de chacun à avoir accès aux services jugés essentiels" et impose aux fournisseurs certaines conditions, parmi lesquelles "une couverture territoriale complète et un prix abordable". La notion de service universel est "dynamique et flexible" et elle peut être redéfinie périodiquement "pour s'adapter au contexte social, économique et technologique". L'UE contribue à prévenir le risque que des groupes sociaux ou des régions vulnérables soient exclus de l'accès aux services essentiels, en prévoyant la possibilité que les Fonds structurels cofinancent, à certaines conditions, des investissements dans des infrastructures de réseau.
4. Principe de subsidiarité et critères d'évaluation. Le principe de subsidiarité est strictement applicable aux services publics, car "il appartient essentiellement aux autorités compétentes sur le plan national, régional et local de définir, organiser, financer et contrôler les services d'intérêt général". Les Etats et les autorités régionales et locales sont donc responsables de l'application des principes communs. La Commission entend quand même évaluer le fonctionnement des services ( un premier rapport sera présenté avant la fin de l'année), et elle indique que son évaluation se fondera "non seulement sur des critères d'efficience économique, mais aussi sur des critères sociaux, économiques et environnementaux".
5. Caractère particulier des services sociaux et de santé. En reconnaissant le caractère particulier et le rôle spécifique des services sociaux (y compris la sécurité sociale et le logement social) et des services de santé, la Commission annonce pour l'année prochaine une communication spécifique à ce sujet, mais indique dès maintenant que ces services bénéficieront d'un régime spécial en matière de financement (évaluation des aides d'Etat) ainsi que d'un cadre ad hoc pour leur fonctionnement et leur modernisation, tenant compte de la solidarité, l'insertion de groupes vulnérables et autres objectifs propres à ces domaines.
6. Financement, compensations et aides d'Etat. La Commission annonce pour juillet 2005 un ensemble de textes qui définiront les règles applicables aux financements de l'Etat visant à compenser les obligations de service public, mais elle précise dès maintenant les principes qui seront proposés ou appliqués, en tenant compte des arrêts de la Cour de justice de l'année dernière. Ainsi: a) les aides d'un montant limité versées aux fournisseurs locaux sont considérées comme "compatibles avec le marché commun" et seront exemptées de l'obligation de notification préalable. Des plafonds seront fixés; b) il en sera de même pour les aides aux hôpitaux et au logement social, quel que soit leur montant; les aides dépassant les plafonds prévus resteront soumises à la notification obligatoire et à l'examen de la Commission, mais une directive fixera les critères d'évaluation, afin d'améliorer la sécurité juridique.
Règles horizontales, eau, pluralisme des médias. S'ajoutent à ces principes et orientations les règles reconnues dès le départ, notamment celle qui laisse les Etats membres libres de choisir entre la gestion directe des services d'intérêt général (par des entreprises publiques) ou de les confier à des organismes privés.
Dans ce contexte, le fait de laisser ouverte la question de l'opportunité d'une directive européenne "horizontale" me semble presque un acte de sagesse, parce que son utilité est encore contestée et les opinions divergent à l'intérieur même de la Commission (ainsi qu'au sein du Parlement européen et du Conseil). Prudente, la Commission affirme que "la consultation n'a pas démontré la valeur ajoutée d'un cadre horizontal par comparaison avec l'approche sectorielle suivie jusqu'à présent". Elle réexaminera la question "une fois le traité constitutionnel en vigueur" (ce qui indique qu'elle ne se prononcera pas de sitôt…) et elle va entre-temps "poursuivre et développer son approche sectorielle", en proposant des règles qui répondent aux besoins et situations spécifiques des différents secteurs. Elle souligne par ailleurs la nécessité "d'un cadre clair et transparent pour le choix des entreprises chargées d'un service d'intérêt général", question compliquée et pourtant fondamentale, liée à la réglementation des marchés publics. Les nouvelles directives "marchés publics" seront applicables dans tous les Etats membres en janvier 2006. La Commission estime qu'elles fournissent déjà le moyen de respecter les obligations de transparence, mais se réserve d'évaluer l'opportunité d'une législation européenne ad hoc à la lumière de la consultation qu'elle va lancer sur son Livre vert du 30 avril dernier sur les partenariats public-privé. Il me reste à ajouter que:
- la Commission publiera avant la fin de l'année les résultats de son évaluation du secteur très sensible de l'eau (dont le régime diffère selon les Etats membres);
- elle estime inopportun, pour le moment, de présenter une initiative communautaire concernant le pluralisme des médias. Mais elle "continuera de suivre attentivement la question".
Ce résumé est-il indigeste? Je m'efforcerai demain de le compléter par quelques considérations moins descriptives (miennes et d'autres). (F.R.)