SYNTHÈSE GÉNÉRALE
Le présent rapport conjoint sur l'emploi (RCE) comporte une première évaluation des progrès accomplis par les États membres dans la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie pour l'emploi adoptée pour la période 2003-2006, dont les trois principaux objectifs sont le plein emploi, la qualité et la productivité du travail et le renforcement de la cohésion et de l'inclusion sociales.
Ce rapport paraît au moment où les objectifs de la stratégie de Lisbonne sont sérieusement remis en question par la situation du marché du travail. L'Europe a continué à ressentir les effets du ralentissement de l'économie pendant la plus grande partie de 2002 et 2003. La croissance de l'emploi s'est interrompue au début de 2003 et ne devrait augmenter que lentement en 2004 et 2005. Le chômage a augmenté progressivement pour atteindre 8,1 % en 2003. Les politiques de l'emploi et les réformes structurelles entreprises ces dernières années ont amélioré la capacité du marché européen de l'emploi à résister aux chocs. Cependant, à moins que l'économie ne reprenne, on prévoit un risque de stagnation de l'emploi et d'augmentation du chômage et de l'inactivité.
La progression vers l'objectif de Lisbonne pour 2010, à savoir un taux d'emploi global de 70 %, s'est interrompue et, avec un taux actuel de 64,3 %, il est désormais clair que l'Union européenne n'atteindra pas l'objectif intermédiaire: parvenir en 2005 à un taux d'emploi de 67 %. Le taux d'emploi des femmes a augmenté en 2002 (55,6 %) et reste en mesure d'atteindre l'objectif intermédiaire de Stockholm pour 2005 (57 %). Les progrès réalisés pour atteindre l'objectif de 2010 dépendront fortement de l'augmentation du taux d'emploi des travailleurs âgés. Bien que ce taux ait dépassé de justesse les 40 % en 2002, l'objectif fixé pour 2010 (50 %) est encore très éloigné.
Face au ralentissement de l'économie, le Conseil européen du printemps 2003, reflétant l'authentique volonté des chefs d'État et de gouvernement d'intensifier la dynamique des réformes structurelles, a invité la Commission à établir une Task-force européenne pour l'emploi, présidée par l'ancien premier ministre des Pays-Bas, Wim Kok, afin de faire rapport à la Commission sur les réformes concrètes susceptibles d'avoir l'impact le plus direct et le plus immédiat sur la mise en oeuvre de la stratégie pour l'emploi. Le Conseil européen de décembre 2003 à Bruxelles a invité la Commission et le Conseil à tenir compte du rapport de la task-force lors de l'élaboration du rapport conjoint sur l'emploi.
La task-force sur l'emploi a souligné la nécessité de soutenir à la fois la croissance de l'emploi et la croissance de la productivité et a proposé quatre conditions clés du succès: améliorer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises; attirer davantage de personnes sur le marché du travail; investir davantage et plus efficacement dans le capital humain; assurer la mise en oeuvre effective des réformes par une meilleure gouvernance. La task-force énumère des actions prioritaires d'intérêt général pour les États membres dans chacun de ces domaines et adresse également à chacun des quinze États membres actuels et des dix nouveaux États membres des messages spécifiques sur les réformes nécessaires. La Commission et le Conseil partagent les analyses, évaluations et messages politiques présentés dans le rapport de la taskforce, qui sont pleinement cohérents avec la stratégie européenne pour l'emploi, et ont été fidèlement intégrés dans le présent rapport conjoint sur l'emploi.
Les trois objectifs globaux
Dans leur réaction à l'objectif de plein emploi, certains États membres ont affiché un engagement plus global par la fixation d'objectifs nationaux, soit sous la forme d'objectifs en termes de taux d'emploi, soit sous la forme d'un objectif de création d'emplois. Certains de ces objectifs s'avèrent plus ambitieux que par le passé. La fixation d'objectifs doit être soutenue par une mise en oeuvre rigoureuse des réformes. Les plans d'action nationaux (PAN) montrent que la réforme du marché de l'emploi s'est poursuivie voire intensifiée dans certains cas, notamment en ce qui concerne les réformes visant à augmenter la participation et l'offre de main-d'oeuvre. En revanche, les réformes visant à rendre l'environnement plus favorable à la création d'emplois sont moins structurées.
L'Union européenne a également connu un déclin préoccupant de la croissance de la productivité du travail au cours de la dernière décennie. A contrario, les États-Unis ont pu combiner de bonnes performances en matière d'emploi avec une accélération de la productivité du travail. La plupart des PAN considèrent la productivité comme un objectif en soi, alors qu'ils s'attardent moins sur le lien avec l'amélioration de la qualité de l'emploi. Les performances récentes en termes de qualité de l'emploi sont toutefois encourageantes "Amélioration de la qualité de l'emploi: un examen des derniers progrès accomplis", communication de la Commission européenne COM(2003) 728. S'il reste des progrès à accomplir, on observe des améliorations importantes en termes d'éducation et de compétences, de disparités entre les hommes et les femmes (sauf en matière de salaires) et de sécurité au travail.
Les PAN démontrent que l'emploi joue un rôle vital en favorisant la cohésion et l'inclusion sociales. Certains États membres adoptent une approche fondée sur "l'attrait financier du travail", systématiquement favorable à la sécurité sociale et aux réformes fiscales. D'autres préconisent des mesures personnalisées visant certains groupes. De nombreux États membres soulignent la nécessité d'appliquer une approche multidimensionnelle qui ne se cantonne pas à la politique du marché de l'emploi, pour lutter contre les disparités régionales et sociales.
Les lignes directrices spécifiques
Prévention et activation
Les politiques préventives et actives du marché du travail sont essentielles pour exploiter le potentiel de la main-d'oeuvre, plus encore en période de ralentissement économique. Conformément à l'approche renforcée des nouvelles lignes directrices, on observe que chaque personne sans emploi bénéficie davantage de services individuels de recherche d'emploi et d'orientation à un stade précoce de la période de chômage et que des efforts continuent d'être déployés pour assurer à chaque personne sans emploi un nouveau départ sur mesure, avant qu'elle n'atteigne six ou douze mois de chômage selon qu'il s'agit d'un jeune ou d'un adulte. Toutefois, l'inclusion des personnes inactives, singulièrement des femmes, suscite nettement moins d'attention. Les États membres s'engagent à moderniser les services publics de l'emploi en se dirigeant vers une coopération avec le secteur privé. Seule une minorité d'États membres fournit des données sur l'efficacité des mesures d'activation. Il serait bon que les États membres fournissent des indicateurs comparables en matière d'activation et de prévention afin de permettre une évaluation des progrès accomplis.
Esprit d'entreprise
Il convient d'exploiter davantage le potentiel de création d'emplois de l'Union en améliorant l'environnement des entreprises et en favorisant leur capacité d'innovation. La plupart des États membres facilitent la création de "jeunes pousses" (start-ups), réduisent les charges administratives et étendent les services de soutien aux entreprises. Plusieurs États membres ont mis sur pied des task-forces chargées d'étudier la simplification et l'amélioration de la réglementation, dont le droit des faillites. L'accès des start-ups et des PME existantes au financement fait l'objet d'une attention croissante mais demeure un goulet d'étranglement. Pour faire de l'activité entrepreneuriale une option de carrière pour tous, de nombreux États membres proposent une formation à la gestion à tous les niveaux d'éducation et certains offrent un large éventail d'actions ciblées à l'intention des groupes sous-représentés. La stimulation de l'innovation et de la R&D et une diffusion plus efficace de ses résultats dans l'ensemble de l'économie constituent toujours un défi.
Faire face aux changements et promouvoir la capacité d'adaptation
Il est nécessaire que les États membres, les partenaires sociaux, les entreprises et les travailleurs renforcent leur capacité à anticiper, à induire et à absorber les changements. Outre les actions préconisées par d'autres lignes directrices spécifiques à prendre en compte, la nécessité d'établir un meilleur équilibre entre flexibilité et sécurité sur le marché du travail jouit d'une reconnaissance croissante. Des contrats attrayants doivent être proposés pour répondre aux besoins des employeurs et des travailleurs et prévenir l'apparition d'un marché du travail à deux vitesses. Il existe clairement une tendance au renforcement de la flexibilité à travers la modification des modèles de temps de travail et de l'environnement de travail. Certains États membres commencent à mettre l'accent sur l'introduction de la flexibilité dans les contrats "classiques", l'amélioration des conditions de travail et la réduction du nombre d'accidents de travail et de maladies professionnelles. Les actions visant à promouvoir la mobilité géographique restent trop timides et ont tendance à s'inscrire dans le contexte de la réduction des disparités régionales. La gestion des restructurations ne bénéficie pas d'une attention suffisante.
Développer le capital humain
L'Europe doit investir davantage et plus efficacement dans le capital humain. L'Union doit intensifier ses efforts si elle souhaite atteindre l'objectif de 2010 consistant à ce que 85 % des jeunes de 22 ans parviennent au terme du second cycle de l'enseignement secondaire et que 12,5 % de la population adulte participe à l'éducation et à la formation. Plusieurs États membres tendent à réformer les systèmes d'éducation et de formation tout au long de la vie, afin de mettre en place un système davantage entraîné par la demande et à mieux adapter l'offre aux besoins de chacun. Seuls quelques États membres font montre d'un engagement à mettre en oeuvre un investissement accru et plus efficace dans le capital humain. Les stratégies visant à renforcer l'investissement privé, qu'il soit de la personne ou de l'entreprise, restent trop peu détaillées. Les réformes destinées à encourager l'investissement des individus consistent principalement en des incitants financiers. De nombreuses initiatives sont ciblées sur la reconnaissance et la certification de l'apprentissage non formel ou réalisé sur le lieu de travail dans le but de reconnaître les qualifications existantes. Les partenaires sociaux interviennent de manière croissante dans la conception et la mise en oeuvre de la formation, en ayant de plus en plus souvent recours à des conventions collectives. La répartition des coûts doit être plus efficace et transparente.
Augmenter l'offre de main-d'oeuvre et promouvoir le vieillissement actif
Pour augmenter l'emploi et la croissance économique à moyen et long terme, il est indispensable d'augmenter l'offre de main-d'oeuvre. Pour atteindre le taux d'emploi visé de 70 %, il sera indispensable d'augmenter sensiblement le taux d'emploi des travailleurs âgés et de relever l'âge moyen de sortie du marché du travail. Un nombre croissant d'États membres mettent en oeuvre des stratégies nationales concernant le vieillissement, en appliquant une série de mesures centrées sur la réforme des régimes de prestations, l'amélioration de la capacité de travail par un meilleur accès à la formation et de meilleures conditions de travail. Les réformes des retraites suscitent un intérêt particulièrement vif; elles comportent des relèvements de l'âge normal de départ à la retraite et des mesures visant à décourager les retraites anticipées. Cependant, la mauvaise gestion des restructurations économiques, les régimes de retraite anticipée volontaire et les facteurs dissuasifs présents dans les régimes de retraite obligatoire empêchent une remontée importante des taux d'emploi des travailleurs âgés. Il est indispensable que les États membres élaborent des stratégies globales visant à accroître la participation au marché du travail. L'accroissement de la participation des femmes constitue un élément essentiel du défi lié au vieillissement et les États membres ne peuvent tabler sur les seuls effets de cohorte pour atteindre les objectifs. L'immigration est considérée comme une source importante de main-d'oeuvre supplémentaire pour des métiers ou secteurs connaissant des difficultés de recrutement.
Égalité entre les femmes et les hommes
L'exploitation du potentiel représenté par l'activité professionnelle des femmes est une question tant d'égalité des sexes que d'efficacité de l'économie. Nombre d'États membres entendent augmenter la participation des femmes et réduire les écarts en matière d'emploi et de chômage grâce, avant tout, à des politiques visant à concilier vie professionnelle et vie privée. Cependant, les facteurs qui sous-tendent les disparités entre les sexes dans les domaines de l'emploi, du chômage et des rémunérations (par exemple la ségrégation entre les hommes et les femmes, la fiscalité et les salaires) ne sont pas suffisamment pris en compte. Un grand nombre d'États membres présentent un éventail de mesures censées avoir un impact positif sur la réduction de l'écart de rémunération entre hommes et femmes, mais la plupart des actions menées sont fragmentaires, surtout dans les pays accusant les écarts les plus importants. De nombreuses actions demeurent volontaires, sans s'accompagner d'une évaluation d'impact. La garde des enfants constitue une priorité politique dans la plupart des États membres, mais les approches adoptées varient dans leur ciblage ou dans leur ambition, tandis que la qualité et l'accessibilité financière font l'objet d'une attention insuffisante. L'intégration de la dimension hommes-femmes reste peu systématique, les effets des systèmes en place et des nouvelles politiques proposées sur les hommes et les femmes ne faisant l'objet d'aucune évaluation.
L'intégration des personnes défavorisées
Une meilleure intégration des personnes confrontées à des difficultés particulières sur le marché du travail permettra d'augmenter l'offre de main-d'oeuvre et de renforcer la cohésion sociale. La plupart des États membres présentent des politiques visant à réduire le nombre de jeunes quittant prématurément l'école et à améliorer la situation des personnes handicapées, des migrants et des minorités ethniques sur le marché du travail. D'importantes disparités subsistent toutefois et il est nécessaire d'intensifier les efforts pour couvrir les personnes défavorisées, telles les personnes peu qualifiées, les bénéficiaires de prestations sociales ou les parents isolés. Les employeurs devraient contribuer davantage à la réalisation de l'objectif consistant en une participation accrue des personnes défavorisées.
Rendre le travail financièrement attrayant
Pour accroître la participation au marché du travail et promouvoir des marchés du travail favorisant l'intégration, il est essentiel de réduire les trappes à chômage, à pauvreté et à inactivité qui subsistent. Un nombre croissant d'États membres mettent en oeuvre des réformes visant à rendre le travail rémunérateur en agissant sur l'incidence combinée de la fiscalité et des prestations sociales. Les réformes se concentrent en grande partie sur la réduction des impôts et sur les prestations complémentaires au bénéfice des travailleurs, qu'ont introduites ou que prévoient d'introduire un nombre croissant d'États membres. Certains États membres ont durci les conditions donnant droit aux prestations ou relatives à leur durée, mais les réformes des systèmes d'indemnisation ne sont pas suffisamment profondes. Plusieurs États membres doivent éliminer les facteurs qui dissuadent les inactifs de prendre un emploi faiblement rémunéré, notamment en s'attaquant à la situation des inactifs et en envisageant des moyens non financiers (dont les aspects liés à la qualité de l'emploi) d'inciter les personnes à accepter du travail. Il est nécessaire de mettre en oeuvre des réformes supplémentaires des prestations sociales, de la fiscalité et des retraites pour inciter les travailleurs âgés à prolonger leur vie professionnelle, surtout dans les États membres connaissant des taux d'emploi faibles pour les personnes agées. Les États membres doivent poursuivre leurs efforts en vue de réduire les coûts non salariaux du travail, en particulier pour les moins qualifiés et les bas salaires.
Transformation du travail non déclaré
Le travail non déclaré suscite une concurrence déloyale entre les entreprises et va à l'encontre de l'intégration durable des travailleurs concernés sur le marché du travail. Les PAN confirment l'engagement croissant des États membres à s'attaquer au travail non déclaré via une approche plus intégrée, associant la simplification de l'environnement des entreprises, des réformes des systèmes socio-fiscaux, une meilleure application du droit et la mise en œuvre de sanctions. Il reste encore à mieux comprendre la nature et l'ampleur du problème. Les États membres font état de diverses mesures en matière de simplification des procédures administratives et d'enregistrement des nouvelles embauches et des cotisations de sécurité sociale ainsi que d'une meilleure coordination entre autorités compétentes. Par ailleurs, plusieurs États membres indiquent qu'ils ont pris, dans le but de renforcer l'attrait du travail, des mesures à caractère fiscal visant à prévenir le travail non déclaré et à rendre le travail rémunérateur. Un grand nombre d'États membres prennent des mesures destinées aux travailleurs étrangers ou aux immigrants illégaux. Ces mesures consistent à améliorer l'information relative aux droits liés au marché du travail et à renforcer le contrôle des conditions de travail.
S'attaquer aux disparités régionales
Les disparités en matière d'emploi et de chômage entre les régions restent importantes et s'accentueront après l'élargissement. La recherche confirme l'existence d'une corrélation étroite entre l'investissement dans le capital humain et les résultats économiques aux niveaux national et régional, ce qui fait de cet investissement un outil important de la politique de cohésion régionale. Le rôle du Fonds social européen est d'une importance cruciale à cet égard.
Bonne gouvernance et partenariat en matière de mise en oeuvre des lignes directrices
La réussite des politiques de l'emploi dépend de la qualité de leur mise en oeuvre. Les PAN 2003 sont généralement des documents de référence bien conçus mais ne constituent que rarement l'instrument central de discussion et de définition des priorités nationales dans le domaine de l'emploi. Il conviendrait en particulier d'intensifier l'implication des organes parlementaires. Les partenaires sociaux et les autorités régionales et locales sont perçus comme des partenaires essentiels pour les gouvernements nationaux mais leur participation aux PAN pourrait être améliorée.
Les États membres tentent de plus en plus souvent d'exposer leurs priorités budgétaires dans les PAN, mais les informations restent inégales. Les informations relatives à la mise en œuvre des PAN et aux services de mise en oeuvre portent principalement sur les SPE, alors que d'autres services de mise en oeuvre, comme l'éducation et la formation ou les services sociaux, sont rarement abordés.
Il est nécessaire d'améliorer la gouvernance des politiques de l'emploi aux niveaux national et communautaire. Au niveau national, cela implique de créer des partenariats de réforme, de définir des politiques de l'emploi ambitieuses dont les objectifs correspondent à ceux fixés au niveau communautaire et d'utiliser plus efficacement les PAN comme documents centraux de planification et de suivi rassemblant les différents éléments de la réforme. Au niveau communautaire, cela implique de renforcer le rôle des recommandations spécifiques adressées à chaque État membre, de cibler davantage les fonds communautaires pour répondre à l'agenda de Lisbonne, d'encourager un engagement fort de la part des partenaires sociaux européens et de renforcer la diffusion et l'apprentissage systématique et ouvert par l'échange d'expériences.
INTRODUCTION
Le présent rapport conjoint sur l'emploi (RCE) comporte une première description de la situation de l'emploi ainsi qu'une évaluation des progrès accomplis par les États membres dans la mise en oeuvre des nouvelles lignes directrices pour l'emploi adoptées pour la période 2003-2006, dont les trois principaux objectifs sont le plein emploi, la qualité et la productivité du travail et le renforcement de la cohésion et de l'inclusion sociales. Le rapport conjoint contient à la fois une analyse des progrès effectués dans l'ensemble de l'Union européenne au titre des principaux objectifs et lignes directrices fixés, ainsi qu'un bref tour d'horizon pays par pays. L'analyse se fonde sur des indicateurs clés et des indicateurs contextuels, fixés par le comité de l'emploi, qui figurent dans les annexes.
Le titre VIII du traité établissant la Communauté européenne expose les principes et procédures d'élaboration d'une stratégie coordonnée pour l'emploi. L'article 128 définit les étapes spécifiques de la formulation d'une telle stratégie. Celle-ci prévoit, sur une base annuelle, des lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres, chacun de ceux-ci communiquant au Conseil et à la Commission un plan d'action national annuel sur les principales mesures prises pour mettre en oeuvre sa politique de l'emploi à la lumière des lignes directrices. L'examen des plans d'action nationaux débouche sur la présentation au Conseil d'un rapport conjoint sur l'emploi du Conseil et de la Commission relatif à la situation de l'emploi dans l'Union européenne et à la mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi. Sur la base de ce rapport, le Conseil européen adopte chaque année des conclusions qui, à leur tour, peuvent donner lieu à une reformulation des lignes directrices. En outre, sur avis de la Commission, le Conseil adresse des recommandations appropriées aux États membres.
La stratégie européenne pour l'emploi, qui a été élaborée conformément au cadre institutionnel susmentionné, contribue largement à l'agenda politique communautaire plus global, défini au sommet de Lisbonne et aux Conseils européens suivants. En vue de la rationalisation du cycle de coordination politique décidée en 2002, les principaux domaines contribuant à l'agenda de Lisbonne, le présent rapport conjoint sur l'emploi, le rapport de mise en oeuvre des grandes orientations de politique économique et le rapport de mise en oeuvre de la stratégie du marché intérieur sont présentés dans le cadre du "paquet mise en oeuvre", destiné à synchroniser et à renforcer la coordination et la cohérence politiques.
Si les plans d'action nationaux pour l'emploi soumis à l'automne 2003 par chaque État membre constituent la principale contribution au présent rapport, une autre contribution importante est le rapport "L'emploi, l'emploi, l'emploi - Créer plus d'emplois en Europe", rapport de la task-force sur l'emploi présidée par Wim Kok de la task-force sur l'emploi, qui a été présenté à la Commission européenne le 26/11/2003. Cette task-force a été constituée à la demande du Conseil européen du printemps 2003 et est présidée par M. Wim Kok, ancien premier ministre néerlandais.
Dans son dernier chapitre, le présent rapport conjoint présente les messages clés du rapport de la task-force pour le Conseil européen du printemps 2004.
1. CONTEXTE POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE
Le présent rapport conjoint sur l'emploi paraît au moment où un optimisme prudent est de mise quant au rétablissement des marchés de l'emploi de l'Union européenne. Les politiques de l'emploi et les réformes structurelles entreprises ces dernières années ont amélioré la capacité du marché européen de l'emploi à résister aux chocs, comme l'a démontré la résistance relative de l'emploi ces derniers temps. Nous sommes aujourd'hui davantage en mesure de garantir la reprise de la croissance et un taux d'emploi élevé, même si nous ne devons pas oublier que l'accumulation du travail et le décalage des effets du cycle économique sur l'emploi retarderont l'augmentation de ce dernier. La nouvelle stratégie européenne pour l'emploi constitue une réponse intégrée et cohérente aux défis de l'Union européenne en matière d'emploi. Le présent rapport passe en revue les engagements pris par les États membres dans le cadre des lignes directrices européennes pour l'emploi et souligne les domaines où il est le plus urgent de progresser et d'obtenir des résultats. Agir maintenant contribuera à soutenir la reprise de l'économie et de l'emploi.
1.1 LA CROISSANCE DE L'EMPLOI AU POINT MORT
Après avoir bien résisté dans un premier temps, le marché européen de l'emploi a commencé à ressentir davantage les effets du ralentissement économique.
L'évolution du marché du travail depuis le début du dernier ralentissement économique indique que l'emploi dans l'Union européenne résiste mieux qu'auparavant aux périodes de faible activité économique. En effet, la réaction, en termes d'emploi, au récent ralentissement est à ce jour beaucoup plus modérée qu'au cours du précédent ralentissement des années 90. Ceci démontre que la dynamique de création et de suppression d'emplois diffère de celle qui prévalait au début des années 90, l'agriculture et l'industrie ayant à ce jour perdu moins d'emplois, tandis que le secteur des services en a créé beaucoup plus.
La résistance actuelle est principalement due à la mutation du marché européen de l'emploi intervenue durant la seconde moitié des années 90, qui a modifié les mécanismes liant emploi et participation au cycle économique. Au total, la participation accrue des femmes et des jeunes, l'augmentation du niveau de compétence de la population en âge de travailler et la plus grande disponibilité de nouveaux types de contrats ont facilité l'émergence d'un modèle de croissance à forte intensité d'emploi, lui-même soutenu par une politique salariale plus favorable à l'emploi de la part des partenaires sociaux et par la diminution des coûts non salariaux.
Avec une augmentation du PIB inférieure à 1 %, l'Europe a continué à ressentir les effets du ralentissement de l'économie pendant la plus grande partie de 2002 et 2003. Après plusieurs années de création soutenue d'emplois, la croissance de l'emploi s'est interrompue au début de 2003. La tendance à la baisse du chômage s'est inversée à la mi-2001. Le chiffre du chômage a augmenté progressivement pour passer de 7,3 %, son niveau le plus bas, en 2001, à 8 % en 2003. En 2004 et 2005, l'emploi ne devrait augmenter que lentement.
Pour 2004, on prévoit un risque de stagnation de l'emploi voire d'augmentation du chômage, à moins que l'économie ne reprenne et que de nouvelles réformes du marché du travail ne soient entreprises. Même si la reprise économique est modeste, la croissance de l'emploi pourrait être limitée car on peut supposer que les entreprises ont accumulé du travail au cours du dernier ralentissement. La croissance de l'offre de main-d'oeuvre est essentielle pour atteindre les objectifs de Lisbonne, mais avec une main-d'oeuvre qui devrait dépasser la croissance de l'emploi, il se peut que le chômage continue d'augmenter dans un avenir proche.
1.2 LA STRATÉGIE POUR L'EMPLOI À MOYEN TERME RESTE VALABLE
Les performances de l'emploi constituent une composante clé de l'objectif de Lisbonne fixé en 2000, à savoir faire de l'Union européenne l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale. Elles dépendent étroitement de grandes réformes, notamment dans le domaine des pensions, de l'éducation, de la recherche et de l'inclusion sociale ainsi que dans les marchés des produits, des services et du travail.
La nouvelle stratégie européenne pour l'emploi (SEE) a été conçue pour soutenir les objectifs de Lisbonne. Les nouvelles lignes directrices visent les trois objectifs généraux et complémentaires que sont le plein emploi, la qualité et la productivité du travail, ainsi que l'inclusion et la cohésion sociales. Dix domaines d'action spécifiques ont été définis afin de contribuer à la réalisation de ces objectifs. Les lignes directrices concernent également les actions destinées à améliorer la gouvernance des politiques de l'emploi.
Face au ralentissement de l'économie et à l'incertitude prolongée quant au moment et à l'ampleur de la reprise, le Conseil européen du printemps 2003, reflétant l'authentique volonté des chefs d'État et de gouvernement de maintenir et d'intensifier la dynamique des réformes structurelles, a invité la Commission à établir une Task-force européenne pour l'emploi, présidée par Wim Kok, ancien premier ministre néerlandais, afin de recenser les réformes concrètes susceptibles d'avoir l'impact le plus direct et le plus immédiat sur la mise en œuvre de la stratégie pour l'emploi par les États membres.
Reconnaissant les améliorations structurelles obtenues dans plusieurs États membres et l'augmentation de l'emploi du milieu des années 90 à 2002 dans l'Union européenne, la taskforce prévient du risque que l'Union européenne ne réalise pas son objectif ambitieux fixé à Lisbonne en 2000. Si les États membres n'intensifient pas leurs efforts, il est de plus en plus probable que l'objectif global pour 2010 et les objectifs en matière d'emploi ne seront pas atteints.
En réagissant au ralentissement, l'Europe ne doit pas perdre de vue les défis plus généraux qu'elle devra relever à plus long terme. La mondialisation et l'intégration économique ont une influence croissante sur les conditions de vie et de travail des Européens. Elles exigent une réaction rapide et une gestion du changement. Le vieillissement rapide de la population remet en question la capacité de l'Europe à rester compétitive et à connaître une croissance de l'emploi et de l'économie dans le futur.
Plutôt que de s'engager dans un processus de nouvelle modification des lignes directrices européennes, la task-force considère que c'est le renforcement de la surveillance des réformes entreprises par les États membres qui doit faire l'objet de toute l'attention au niveau communautaire. Le présent rapport examine la réponse donnée par les États membres à l'ensemble des lignes directrices pour l'emploi en tenant compte des évaluations et des propositions de la task-force sur l'emploi.
La task-force sur l'emploi exhorte les États membres à prendre les mesures décisives maintenant, de manière à augmenter la confiance et à soutenir la croissance économique. Outre la nécessité de créer davantage d'emplois à court terme, elle souligne que les politiques de l'emploi doivent améliorer tant l'emploi que la productivité, qui sont les moteurs du potentiel de croissance économique de l'Europe et les principaux composants de la stratégie de Lisbonne.
La task-force sur l'emploi a recensé quatre exigences clés pour stimuler l'emploi et la productivité:
améliorer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises;
attirer davantage de personnes sur le marché du travail;
investir davantage et plus efficacement dans le capital humain;
assurer la mise en oeuvre effective des réformes par une meilleure gouvernance.
La task-force sur l'emploi cite des actions prioritaires d'intérêt général pour les États membres dans chacun de ces domaines. Elle adresse également à chacun des quinze États membres actuels et des dix nouveaux États membres, des messages spécifiques sur les réformes nécessaires.
La nouvelle stratégie a en outre été conçue pour soutenir l'emploi et les réformes du marché du travail dans les dix nouveaux États membres qui doivent rejoindre l'Union européenne en 2004. Confrontés à d'importantes restructurations politiques, économiques et institutionnelles, les nouveaux États membres ont lancé de grandes réformes du marché du travail au cours de la dernière décennie afin de se convertir à l'économie de marché et de se préparer à l'adhésion. En partenariat étroit avec la Commission européenne, ils ont élaboré des évaluations conjointes de leurs défis respectifs en matière d'emploi et de marché du travail ainsi qu'un processus de production de rapports réguliers "État d'avancement de la mise en oeuvre des documents d'évaluation conjointe (JAP) concernant les politiques de l'emploi dans les pays adhérents" COM(2003) 663. Ils prendront pleinement part à la stratégie européenne pour l'emploi coordonnée dès le 1er mai 2004.
2. ÉVALUATION GLOBALE DES OBJECTIFS EN MATIÈRE D'EMPLOI DANS L'UNION EUROPÉENNE
Les plans d'action nationaux 2003, élaborés en réponse aux nouvelles lignes directrices, présentent une approche politique en matière d'emploi généralement bien équilibrée entre les trois objectifs globaux de la SEE, bien que dans un certain nombre de cas, les objectifs de qualité-productivité et/ou d'inclusion ne soient pas sur le même pied que l'objectif de plein emploi La qualité ne figure pas explicitement dans les plans d'action nationaux 2003 de l'Allemagne (uniquement à titre de "mesures d'accompagnement"), de l'Italie, des Pays-Bas et du Royaume-Uni. L'inclusion sociale n'apparaît pas clairement dans les plans de l'Allemagne, de l'Autriche et de l'Italie. Cela ne préjuge toutefois pas de l'importance accordée à ces objectifs dans les plans d'action nationaux concernés. Les progrès effectués en vue de ces objectifs sont analysés ci-dessous.
2.1 PLEIN EMPLOI: L'UNION EUROPÉENNE RISQUE DE NE PAS ATTEINDRE LES TAUX D'EMPLOI VISÉS
La progression vers l'objectif de Lisbonne consistant en un taux d'emploi global de 70% pour l'Union européenne s'est interrompue et il est désormais clair que l'Union européenne n'atteindra pas l'objectif intermédiaire en matière d'emploi fixé pour 2005 (67 % comme convenu à Stockholm). En 2003, le taux d'emploi global a stagné à son niveau de 2002 (64,3 %). Même en cas de reprise économique, le taux d'emploi ne pourrait atteindre que 65 % en 2005. Certains États membres aux taux d'emploi très faibles (Grèce, Espagne et Italie) sont parvenus à combler une partie de leur retard, avec une croissance de l'emploi qui s'est poursuivie en 2002 et 2003. Il n'empêche, seuls quatre États membres atteignent le seuil des 70 % (Danemark, Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni) et la Finlande, le Portugal et l'Autriche n'en sont pas éloignés.
Le ralentissement prolongé implique une croissance nulle ou très modérée de l'emploi pendant trois années (2002-2004) et peu ou pas d'augmentation du taux d'emploi au cours de cette période. Par conséquent, comme l'illustre le graphique ci-dessous, l'Union européenne n'atteindra pas les objectifs intermédiaires de 2005 en matière d'emploi et une forte accélération de la croissance de l'emploi sera nécessaire ces prochaines années. Pour atteindre l'objectif des 70 % fixé à Lisbonne, l'emploi devrait présenter une croissance moyenne de 1,6 % de 2004 à 2010. Il s'agirait d'une rupture de tendance par rapport aux performances actuelles. Cette croissance n'est toutefois pas hors de portée si on la compare aux performances de la période 1997-2000. Cela impliquerait une augmentation de 15 millions d'emplois pour l'UE 15. Cette augmentation devrait être proche de 22 millions d'emplois si l'objectif concernait l'UE 25.
Graphique 1 Cheminement vers les objectifs de Lisbonne en matière de taux d'emploi: 1997-2010
- pour le tableau veuillez vous référer à la version papier -
Source: Services de la Commission. Enquête européenne sur les forces de travail jusqu'en 2003. Pour 2003-2005, la projection du taux d'emploi se fonde sur les prévisions de la DG ECFIN et les projections démographiques d'Eurostat. Au-delà de 2005, le taux d'emploi est extrapolé en supposant une augmentation annuelle constante.
Cette image agrégée masque des tendances divergentes du taux d'emploi en fonction du sexe. Le taux d'emploi des femmes a continué de s'améliorer en 2002 et reste, à 55,6 %, en mesure d'atteindre l'objectif intermédiaire de 57 % en 2005. Il dépasse le seuil communautaire de 60 % fixé pour 2010 dans sept États membres (Danemark, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Finlande, Suède et Royaume-Uni). La moyenne communautaire est clairement déterminée par les faibles taux d'emploi des femmes dans seulement quatre États membres (Belgique, Grèce, Espagne et Italie). Pour atteindre l'objectif des 60 %, l'augmentation annuelle moyenne du taux d'emploi des femmes observé depuis 1997 doit être maintenue pendant les sept prochaines années. La seule croissance économique ne suffira pas, il faudra donc maintenir le rythme des réformes.
Les progrès réalisés pour atteindre l'objectif de Lisbonne dépendront fortement de la tendance en matière d'emploi des travailleurs âgés. Bien que les taux d'emploi des travailleurs âgés aient augmenté plus sensiblement pour dépasser de justesse les 40 % en 2002, l'objectif des 50 % est très éloigné. Seuls quatre États membres (Danemark, Portugal, Suède et Royaume-Uni) ont atteint cet objectif, qui est à la portée de deux autres États membres (Finlande et Irlande). La probabilité d'atteindre cet objectif dépendra en grande partie des autres États membres (notamment la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg et l'Autriche), où le taux d'emploi des travailleurs âgés est inférieur à 33 %. Il est dès lors urgent d'agir afin d'augmenter l'emploi chez les travailleurs âgés, mais aussi de veiller à ce que les travailleurs âgés de demain (les 40-50 ans) puissent rester plus longtemps sur le marché du travail. Pour atteindre l'objectif communautaire des 50 %, le nombre de personnes de la tranche d'âge 55-64 ans au travail devra avoir augmenté de 7 millions d'ici à 2010 dans l'UE 15.
Les États membres ont entrepris une série de réformes afin de stimuler la participation et l'offre de main-d'oeuvre. Il s'agit notamment de politiques visant à rendre le travail financièrement attrayant, de politiques actives du marché de l'emploi et de réformes en matière d'éducation, de formation et de mobilité. En revanche, les réformes visant à rendre l'environnement plus favorable à la création d'emplois sont moins complètes. Les approches visent à créer des emplois en réduisant le coût du travail (Belgique, France, Autriche); en recourant à la dérégulation (Allemagne, France, Italie); en encourageant l'innovation et le développement des PME (Grèce, Irlande, Pays-Bas, Autriche, Finlande, Suède, Royaume-Uni); en favorisant le développement régional (Portugal, Irlande) ou simplement en s'appuyant sur l'interaction entre la croissance économique et la flexibilité des marchés du travail (Danemark, Espagne, Italie). Les possibilités offertes par l'économie de la connaissance en matière de création d'emploi n'occupent pas une place importante dans ces politiques.
Dans leur réaction aux lignes directrices pour l'emploi 2003, les États membres ont affiché un engagement plus global par la fixation d'objectifs nationaux, soit sous la forme d'objectifs en termes de taux d'emploi, soit sous la forme d'un objectif de création d'emploi pendant la législature en cours (voir le tableau à l'annexe 2). Certains d'entre eux (notamment la Belgique, la France, la Grèce, l'Autriche et la Finlande) se montrent plus ambitieux que par le passé. La fixation d'objectifs doit toutefois être soutenue par une mise en oeuvre rigoureuse des réformes.
2.2. QUALITÉ ET PRODUCTIVITÉ DU TRAVAIL: PROGRÈS INÉGAUX SELON LES DIFFÉRENTES DIMENSIONS
Les interactions positives entre la qualité de l'emploi, la productivité, l'emploi et l'inclusion sociale ont été soulignées dans le rapport de la Commission établi à la demande du Conseil européen de printemps de Bruxelles Voir la communication COM(2003) 728 du 16.11.2003 « Amélioration de la qualité de l'emploi: un examen des derniers progrès accomplis. Ce rapport contient une évaluation complète des progrès accomplis en vue de la qualité de l'emploi selon une approche multidimensionnelle définie dans les lignes directrices pour l'emploi.
Le déclin de la croissance de la productivité du travail au cours de la dernière décennie est particulièrement préoccupant pour l'Union européenne. La croissance de la productivité du travail a continué de ralentir ces dernières années alors que l'emploi augmentait. Par rapport à la première moitié des années 90, la période 1996-2002 a connu une augmentation significative de la contribution de la croissance de l'emploi à la croissance du PIB. À titre de comparaison, jusqu'au récent ralentissement de l'économie, les États-Unis ont pu combiner de bonnes performances en matière d'emploi avec une accélération de la productivité du travail, ce qui a donné lieu à une croissance du PIB aux États-Unis de 1 % supérieure à celle de l'Union européenne pendant la période 1996-2002. Rappelons que certains petits États membres de l'Union européenne ont produit des résultats bien supérieurs à la moyenne européenne, voire à ceux des États-Unis.
À brève échéance, la croissance réelle de la productivité du travail pourrait s'éloigner de la voie à suivre à long terme, surtout en période de ralentissement économique, lorsque l'ajustement des heures de travail, plutôt que celui du nombre de personnes, peut en partie donner lieu à une moindre croissance de la productivité. Aussi, bien que des réformes du marché du travail encourageant un schéma de croissance à plus forte intensité d'emploi puissent déboucher sur une croissance réelle de la productivité inférieure au potentiel à long terme, ceci ne doit pas être considéré comme une corrélation négative. Un taux d'emploi plus élevé implique clairement une augmentation du PIB par habitant sans conséquences négatives pour la croissance de la productivité à long terme de la main-d'oeuvre existante.
Les dernières tendances étant loin d'être encourageantes, il est dès lors nécessaire de stimuler la croissance de l'emploi et, simultanément, d'intensifier les efforts en vue d'améliorer la croissance de la productivité à long terme. Pour y parvenir, l'Union européenne doit disposer d'une main-d'oeuvre hautement qualifiée et capable de s'adapter et investir davantage et plus efficacement dans son capital humain, dans le cadre d'une politique budgétaire saine. L'Union européenne doit également accélérer la diffusion des TIC, notamment dans le secteur des services, et investir davantage dans la recherche et le développement ainsi que dans l'infrastructure, s'atteler à renforcer l'esprit d'entreprise et accélérer les réformes des marchés des biens et des services. Étant donné que certains des secteurs ayant créé un grand nombre d'emplois présentent des performances plutôt décourageantes en termes de croissance de la productivité, des efforts visant à améliorer la qualité de l'emploi devraient également contribuer à relever le défi de la productivité, notamment par le renforcement des compétences et une organisation du travail plus adéquate dans ces secteurs Pour une analyse plus détaillée des tendances et des performances en matière de productivité, veuillez vous reporter au chapitre 2 du rapport sur l'emploi en Europe en 2003 ainsi qu'au rapport économique annuel 2003.
La plupart des PAN considèrent la productivité comme un objectif en soi, indépendamment de tout lien avec la qualité. Il convient également de noter que la plupart des pays au taux d'emploi élevé (Royaume-Uni, Pays-Bas, Suède et Finlande) voient en l'augmentation de la productivité un moyen de compenser la pénurie de main-d'oeuvre attendue à moyen terme. De nombreux États membres auraient donc largement la possibilité d'adopter une approche plus globale, qui reconnaisse les interactions positives entre la qualité de l'emploi, la croissance de la productivité et de l'emploi et l'inclusion sociale.
Les dernières tendances et performances selon les différentes dimensions de la qualité sont encourageantes à certains égards. L'Union européenne a bénéficié d'améliorations importantes en termes d'éducation et de compétences, de disparités entre les hommes et les femmes (sauf en matière de salaires) et de sécurité sur le lieu de travail. Il reste toutefois beaucoup à faire dans chacune des dimensions de la qualité. Le taux d'emploi des travailleurs âgés, s'il augmente lentement, se situe toujours bien en deçà de l'objectif de Stockholm (50 %). Les jeunes de plusieurs États membres éprouvent de plus en plus de difficultés à trouver des emplois présentant des perspectives professionnelles raisonnables. Les ressortissants non européens sont très désavantagés en termes d'emploi et de chômage. L'intégration des personnes handicapées dans le marché du travail reste problématique, surtout pour les personnes atteintes de handicaps graves. En ce qui concerne l'égalité entre les hommes et les femmes, l'offre insuffisante en matière de garde d'enfants et de prise en charge des personnes dépendantes empêche une plus grande participation des femmes; les disparités salariales hommes-femmes n'ont pas vraiment tendance à s'estomper et la ségrégation sectorielle et professionnelle subsiste entre les hommes et les femmes. Last but not least, comme indiqué ci-dessus, la croissance de la productivité présente une tendance décevante.
Seuls quelques États membres tentent d'aborder chacune des dimensions de la qualité dans le cadre d'une approche globale. Chaque État membre a plutôt tendance à considérer comme actions prioritaires ses propres dimensions critiques. Par exemple, l'équilibre entre la flexibilité et la sécurité et l'égalité des genres est considéré comme un thème clé en Italie, en Espagne, en Grèce et au Portugal. L'accent est mis sur la formation au Portugal et en Espagne ainsi que dans les États membres où la productivité est élevée (Danemark, France, Finlande, Suède). La santé et la sécurité font figure de priorité importante dans de nombreux pays, cinq pays (Danemark, Grèce, France, Portugal et Royaume-Uni) ayant fixé des objectifs de réduction du nombre d'accidents. Le temps de travail, qui n'est qu'indirectement couvert par les dix dimensions, est également mentionné par la Belgique, le Luxembourg et la Finlande.
2.3 COHÉSION ET INCLUSION SOCIALES: UNE ATTENTION PLUS GRANDE ACCORDÉE AUX MARCHÉS DU TRAVAIL FONDÉS SUR L'INCLUSION
Outre les chômeurs inscrits, en 2002, 4,5 % de la population en âge de travailler de l'Union européenne - légèrement plus qu'en 2001 - étaient inactifs mais désireux de travailler. Les dernières augmentations du chômage sont inquiétantes car elles pourraient préfigurer une augmentation du chômage de longue durée, ce qui constitue un grave risque d'exclusion sociale et rendrait de plus en plus difficile l'accès des personnes défavorisées au marché de l'emploi. Dans ce contexte, la position des personnes handicapées, des migrants, des minorités ethniques, des parents isolés, des jeunes quittant prématurément l'école et des travailleurs âgés sur le marché de l'emploi, déjà précaire, pourrait s'avérer encore plus difficile (voir la ligne directrice 7).
Suite à la présentation des plans d'action nationaux sur l'inclusion Rapport conjoint sur l'inclusion 2003, qui présentent les approches nationales pour lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale dans différents domaines politiques, les plans d'action des États membres sur l'emploi tentent d'exposer plus en détail la contribution des politiques de l'emploi à l'inclusion sociale. Il reste toutefois beaucoup à faire pour que la majorité des États membres tiennent davantage compte des objectifs figurant dans la troisième grande ligne directrice sur l'inclusion sociale.
Les plans pour l'emploi ont en commun de considérer que la participation à l'emploi joue un rôle très important parce qu'elle favorise l'inclusion sociale. Il existe toutefois des différences d'appréciation quant à la question de savoir si les politiques du marché du travail sont largement suffisantes pour résoudre le problème de l'exclusion sociale. Certains États membres (Pays-Bas, Finlande) tendent à se concentrer sur la levée des obstacles à la participation à l'emploi. Cette approche fondée sur "l'attrait financier du travail" est systématiquement favorable à la sécurité sociale et aux réformes fiscales (crédits d'impôt pour les personnes à bas revenus, suppression des pièges à l'emploi, parallèlement à des mesures de soutien telles la garde d'enfants). D'autres États membres (France, Portugal, Suède, Autriche, Grèce), tout en reconnaissant le rôle clé de la politique de l'emploi dans la lutte contre l'exclusion sociale, se concentrent plutôt sur la situation difficile de certaines catégories et préconisent les mesures personnalisées tenant compte des besoins individuels des personnes concernées. Les États membres Par exemple, le Danemark a recours au concept « d'héritage social négatif » et la Grèce reconnaît des facteurs comme la composition de la famille et l'éducation reconnaissent par ailleurs explicitement les limites des politiques de l'emploi et soulignent qu'il est nécessaire d'intensifier les synergies avec les politiques dans d'autres domaines tels l'éducation, la santé ou le logement, dans le cadre d'une approche réellement multidimensionnelle.
Les États membres ont été invités par le Conseil européen de Barcelone à établir des objectifs nationaux en vue de réduire la pauvreté d'ici à 2010. La plupart ont profité de la possibilité offerte par les PAN/inclusion et les PAN/emploi pour fixer de tels objectifs. On trouve des exemples intéressants en Grèce (ramener pour 2010 le pourcentage de personnes susceptibles de basculer dans la pauvreté à la moyenne UE 15), aux Pays-Bas (porter le taux d'emploi des minorités ethniques à 54 % pour 2005), en Suède (diviser par deux le nombre de personnes nécessitant une aide sociale entre 1999 et 2004) et en France (diminuer le nombre de bénéficiaires de minima sociaux au chômage entre 2003 et 2005). Le Royaume-Uni entend porter à 70 % la proportion de parents isolés au travail, réduire le pourcentage d'enfants dans les ménages de chômeurs et augmenter le taux d'emploi des régions et catégories défavorisées.
L'attention portée aux disparités régionales est moindre (à l'exception du Portugal, de la Grèce, de la Belgique et du Royaume-Uni), bien que les différences régionales restent considérables en termes de performances des marchés du travail. Les disparités régionales en matière de participation au marché du travail, surtout en ce qui concerne le chômage, et les fortes inégalités entre les différentes catégories sociales, résultent en des poches de pauvreté et d'exclusion sociale, même dans les régions riches de l'Union européenne. S'attaquer à ces déséquilibres nécessite une combinaison équilibrée d'investissements dans le capital productif et humain et de réformes du marché du travail, telles une fixation des salaires qui tienne compte des conditions régionales et locales.
Pour atteindre les objectifs de Lisbonne, il sera nécessaire de briser la tendance au cours des prochaines années. Tant la croissance de l'emploi que celle de la productivité du travail doivent s'accélérer sensiblement. Les dernières réformes du marché de l'emploi ont démontré leur valeur en améliorant la résistance de l'emploi au ralentissement économique. Un meilleur soutien à l'esprit d'entreprise, à la recherche et à la diffusion de l'innovation ainsi qu'un investissement plus important et plus efficace dans le capital humain sont également importants pour amener ce changement. Ces réformes doivent être poursuivies avec fermeté et s'accompagner de réformes des marchés des biens, des services et des capitaux.
Les États membres doivent confirmer leur engagement à procéder à ces réformes en fixant des objectifs en termes de taux d'emploi national, comme le propose la task-force sur l'emploi, et en établissant des synergies entre les politiques en matière d'emploi, de qualité et de productivité et d'inclusion sociale tout en poursuivant les réformes. En mettant en oeuvre les dix lignes directrices spécifiques, les États membres contribueront à la promotion de la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises, favoriseront l'offre de main-d'oeuvre et amélioreront les niveaux de capital humain considérés par la task-force comme conditions clés du succès.