SUPPLEMENTS /

Évaluation générale (Communication de la Commission)

2. RENFORCER L'ECONOMIE DE L'UE

2.1 Des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité

2.1.1 Contexte économique: la croissance économique est au plus bas depuis 1993

La croissance économique s'est avérée nettement plus faible que prévu. Après avoir enregistré des résultats médiocres à la fin de 2002, l'économie de l'UE a stagné au premier semestre 2003. Malgré la nette embellie observée au troisième trimestre, le taux de croissance moyen ne devrait atteindre que 0,8 % en 2003 (0,4 % dans la zone euro), comme le montre le graphique 1. Il s'agit du taux de croissance le plus bas depuis 1993. Plusieurs facteurs expliquent ces résultats économiques décevants et le fait que la reprise ne soit pas intervenue plus tôt comme prévu: premièrement, la confiance a été généralement sapée par les tensions géopolitiques liées à la guerre en Irak. Deuxièmement, les incertitudes concernant l'avenir des salaires et des retraites et les «effets de richesse» défavorables dus à la morosité persistante des marchés boursiers ont réduit la confiance des consommateurs dans la zone euro. Troisièmement, l'ajustement des bilans et le coût accru des financements externes n'ont pas été sans conséquences sur la rentabilité des entreprises et ont probablement influé sur la réduction ou le report de leurs projets d'investissement. Enfin, d'importantes rigidités structurelles subsistent. En raison de la segmentation et du manque de souplesse du marché, les coûts salariaux unitaires réels et l'inflation des prix à la consommation ne se sont adaptés que lentement à la faiblesse de la croissance économique et à la dégradation de la situation sur le marché du travail.

La persistance du ralentissement a commencé à faire sentir ses effets sur les résultats du marché du travail. Pour la première fois depuis 1994, la zone euro devrait enregistrer une perte (nette) de quelque 200 000 emplois en 2003. Le taux de chômage devrait s'accroître pour atteindre 8,1 % dans l'UE (8,9 % dans la zone euro).

Malgré l'apathie de la croissance, l'inflation n'a reflué que lentement en 2003, s'établissant selon les estimations à 2 % dans l'UE (et à 2,1 % dans la zone euro). Ceci est en partie dû à des facteurs temporaires tels que la répercussion de la hausse du prix du pétrole, le renchérissement des denrées alimentaires imputable aux conditions météorologiques et l'augmentation des impôts indirects. L'inflation sous-jacente était elle aussi relativement inélastique, car la croissance régulière des salaires nominaux conjuguée au ralentissement conjoncturel de la croissance de la productivité, ainsi que la lente répercussion de l'appréciation de l'euro sur les prix à la consommation ont exercé des pressions à la hausse sur les coûts salariaux unitaires.

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Les politiques macroéconomiques sont restées accommodantes

Les politiques macroéconomiques sont restées accommodantes face à la morosité de la croissance.

La BCE a réduit les taux d'intérêt à deux reprises en 2003, d'un total de 75 points de base, aboutissant à un taux directeur principal de 2 %, en phase avec le ralentissement conjoncturel (voir graphique 2). L'effet favorable de cette baisse sur la croissance et, surtout, sur la demande intérieure, a été en partie contrecarré par le récent raffermissement de l'euro, qui a quelque peu grevé les exportations nettes. D'une façon générale, l'orientation de la politique monétaire est restée accommodante. Même si l'inflation est restée supérieure à 2 % et si les agrégats monétaires ont fortement augmenté, les attentes inflationnistes sont restées faibles et stables.

En dehors de la zone euro, les banques centrales ont progressivement abaissé les taux au cours du premier semestre. La Bank of England a réduit le taux des prises en pension, le principal instrument, de 0,25 point de pourcentage à deux reprises pour atteindre 3,5 % à la mi-juillet, avant de le relever de 0,25 point en novembre, au vu des signes de reprise de l'activité et d'une forte croissance du crédit. En Suède, la Riksbank a réduit le taux à trois reprises entre janvier et début juillet, d'un total de 1,0 point de pourcentage. Le taux des prises en pension est ensuite resté inchangé et s'élève actuellement à 2,75 %, soit le niveau le plus faible jamais atteint.

Graphique 2: Taux d'intérêt à court et à long terme

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L'orientation de la politique budgétaire est restée globalement neutre dans l'UE, où le solde budgétaire primaire corrigé des variations conjoncturelles n'a guère évolué (voir graphique 3). Les positions budgétaires nominales se sont dégradées, les stabilisateurs automatiques ayant contribué à atténuer les effets du ralentissement prolongé. Le fait que certains États membres n'aient pas pris de mesures d'assainissement budgétaire durant la dernière phase d'expansion a limité la marge de manœuvre et exercé des pressions sur l'ensemble du cadre budgétaire de l'UE (voir également la section 2.1.2 ci-dessous).

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En 2003, la croissance des salaires est restée inchangée à environ 3 % dans l'UE-15 (2 ¾ % dans la zone euro). La hausse continue des salaires nominaux conjuguée à la légère baisse de l'inflation ont été à l'origine d'une augmentation des salaires réels, qui a profité au pouvoir d'achat des ménages. Dans le contexte d'une réduction conjoncturelle de la croissance de la productivité du travail, la croissance des coûts salariaux unitaires est restée supérieure à 2 % l'an passé. L'évolution des salaires semble encore globalement compatible avec la stabilité des prix, pour autant que le redressement conjoncturel attendu de la productivité du travail ne se traduise pas par une croissance plus soutenue des salaires.

2.1.2 Évolutions budgétaires: le cadre de politique budgétaire est sous pression

Poursuite de la dégradation des positions budgétaires

L'impact du ralentissement de l'économie sur les finances publiques de l'UE s'est clairement fait sentir après 2000. Les stabilisateurs automatiques et des politiques discrétionnaires ont mis sous pression les soldes budgétaires, tandis que l'excédent nominal de 1,0 % du PIB enregistré par l'UE 15 en 2000 [le chiffre relatif à la capacité nette de financement de l'UE-15 tenait compte de recettes ponctuelles tirées des licences téléphoniques (UMTS) de 1,2% du PIB en 2000] s'est transformé en un déficit de 1,9 % du PIB en 2002. La position budgétaire nominale moyenne s'est encore détériorée en 2003, s'établissant à -2,7 % du PIB dans l'UE, avec des différences notables entre les États membres. Malgré cette dégradation générale, quatre États membres (Belgique, Danemark, Finlande et Suède) sont parvenus à maintenir une position budgétaire nominale équilibrée ou excédentaire pendant toute la période 2000-2003. Plusieurs autres États membres ont enregistré une détérioration substantielle de leur position budgétaire et deux pays (l'Allemagne et la France) devraient accuser des déficits dépassant largement la valeur de référence de 3 % du PIB en 2003.

S'agissant de l'UE dans son ensemble, le ralentissement économique est le principal responsable de la détérioration des finances publiques ces dernières années, du fait du jeu des stabilisateurs automatiques. Une partie importante de cette détérioration provient de mesures discrétionnaires qui ont eu pour effet de creuser le déficit. Le déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles s'est creusé, passant de -1,2 % du PIB en 2000 à -2,2 % en 2003. Au niveau des États membres, les évolutions ont été relativement variées (voir également graphique 4). Dans les États membres qui affichaient un déficit corrigé des variations conjoncturelles en 2000, la situation s'est aggravée en Allemagne, en Grèce, en France et aux Pays-Bas, tandis qu'elle s'est améliorée en Belgique, en Espagne, en Italie, en Autriche et au Portugal.

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Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

1. d'atteindre ou de conserver des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires sur tout le cycle conjoncturel*; de corriger les déficits excessifs conformément au pacte de stabilité et de croissance;

2. outre cette obligation, d'éviter de mener des politiques procycliques, notamment en cas de retour de la croissance.

* Les États membres de la zone euro ont été invités à améliorer leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 % du PIB par an dans les cas où l'objectif à moyen terme n'avait pas encore été atteint.

La mise en œuvre de l'orientation relative aux politiques budgétaires est préoccupante

Selon les prévisions économiques de la Commission (automne 2003), cinq États membres ont conservé une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire en 2003 (en termes corrigés des variations conjoncturelles), à savoir la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande et la Suède (voir tableau 1). Ces États membres devraient maintenir des positions budgétaires saines dans les années à venir. Selon le dernier programme de stabilité, la position budgétaire de l'Autriche s'est affaiblie en 2003, de sorte qu'elle n'est plus conforme à cette orientation. Si l'on se fonde sur l'hypothèse de politiques inchangées, les prévisions d'automne montrent que deux autres États membres (l'Autriche et l'Irlande) pourraient parvenir à une position saine d'ici à 2005. Toutefois, en ce qui concerne l'Autriche, il paraît désormais peu probable que les diminutions d'impôts envisagées (s'élevant à 1 % du PIB) s'accompagnent d'économies budgétaires correspondantes, ce qui devrait entraîner une dégradation notable du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles en 2005.

Les États membres qui n'avaient pas atteint l'objectif susmentionné sont invités à améliorer leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles (cet ajustement devrait s'élever à au moins 0,5 % du PIB par an pour les pays de la zone euro accusant des déficits inférieurs au seuil de 3 % du PIB, des efforts plus importants étant attendus de ceux dont le déficit dépasse ce seuil, voir également la section 3). En 2003, seuls l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal ont amélioré plus nettement (de plus de 0,5 % du PIB) leur solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles. En 2004, la situation devrait également s'améliorer en Allemagne et en France, tandis que les déficits budgétaires corrigés des variations conjoncturelles pourraient sensiblement se creuser en 2004 et/ou 2005 en Grèce, en Italie, au Luxembourg et au Portugal (il convient toutefois de noter que les prévisions pour 2005 reposent sur l'hypothèse de politiques inchangées pour tous les États membres).

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En 2002, le Conseil a constaté l'existence d'un déficit excessif au Portugal, puis en Allemagne et en France en 2003. L'Allemagne et le Portugal ont tous deux consentis des efforts considérables pour donner suite à la recommandation de mettre fin à cette situation. Selon les prévisions et suite à l'adoption d'importantes mesures ponctuelles, le déficit nominal du Portugal devrait rester en deçà de 3 % du PIB en 2003, mais risque de repasser au dessus du seuil en 2004. L'Allemagne a quant à elle pris des mesures correspondant à 1 % environ du PIB en 2003, respectant ainsi cette partie de la recommandation du Conseil de janvier 2003. Néanmoins, compte tenu de la morosité de la conjoncture, les mesures prises s'avèrent désormais inadéquates pour mettre fin à la situation de déficit excessif en 2004. La France ne semble pas avoir pris de mesures suivies d'effets pour corriger ses déséquilibres budgétaires et, compte tenu des perspectives économiques actuelles, devrait conserver un déficit dépassant largement les 3 % du PIB en 2004.

En raison des développements décrits ci-dessus, la Commission a adressé des recommandations à l'Allemagne et à la France en vertu de l'article 104, paragraphes 8 et 9 du traité, indiquant qu'aucune action suivie d'effets n'avait été prise (France) ou que les actions étaient inadéquates (Allemagne) et que les deux États membres devaient prendre des mesures pour remédier à la situation de déficit excessif. Néanmoins, à la lumière de l'apathie de l'économie, la Commission a recommandé d'accorder aux deux États membres une année supplémentaire (jusqu'en 2005) pour ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB. Le 25 novembre 2003, le Conseil a rejeté les recommandations de la Commission et conclu un accord en dehors du traité, suspendant de fait son application pour ces articles. Le Conseil a pris note des engagements pris par l'Allemagne et la France de réduire leurs déficits au-dessous du seuil de 3 % du PIB d'ici à 2005.

Le graphique 5 examine l'orientation budgétaire (estimée par l'évolution du solde primaire corrigé des variations conjoncturelles) par rapport aux conditions conjoncturelles (estimées par la taille de l'écart de production). L'orientation budgétaire de l'UE devrait être globalement neutre en 2003. Elle est néanmoins le résultat des orientations budgétaires très diverses des États membres, malgré une évolution conjoncturelle assez similaire. Certains États membres (les Pays-Bas et le Portugal notamment) mèneront vraisemblablement des politiques quelque peu procycliques, reflétant les efforts d'assainissement requis pour se conformer à l'orientation n° 1 relative à des positions budgétaires saines, qui prime sur l'orientation visant à éviter des politiques procycliques. En Grèce toutefois, l'orientation budgétaire procyclique ne peut s'expliquer par la nécessité d'assainir les finances publiques.

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2.1.3 Évolution des salaires: la croissance des salaires est trop élevée pour pouvoir favoriser la création d'emplois

La baisse de la croissance de la productivité a été plus marquée que celle de la croissance des salaires…

Les salaires n'ont que modérément tenu compte de la dégradation de la situation économique, reflétant en partie la résistance initiale accrue du marché du travail au ralentissement actuel. La croissance des salaires nominaux s'est progressivement ralentie, passant de 3 ½ % en 2000 à environ 3 % en 2003 dans l'UE, tandis qu'elle est restée relativement stable autour de 2 ¾ % dans la zone euro au cours de la même période. Les coûts salariaux unitaires ont en revanche augmenté, car la croissance de la productivité du travail a fortement décliné au début du ralentissement, reflétant une certaine rétention de main-d'œuvre dans plusieurs États membres.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé:

3. de veiller à ce que la hausse des salaires nominaux reste compatible avec la stabilité des prix et les gains de productivité; de promouvoir le dialogue macroéconomique.

... les salaires semblent toutefois globalement compatibles avec la stabilité des prix à moyen terme

D'une façon générale, la hausse des salaires nominaux d'environ 3 % dans l'UE et 2 ¾ % dans la zone euro est globalement compatible avec la stabilité des prix à moyen terme. Néanmoins, du fait du ralentissement conjoncturel de la croissance de la productivité du travail, la hausse des coûts salariaux unitaires nominaux est restée supérieure à 2 % pour la troisième année consécutive. Cette croissance relativement soutenue explique le repli très progressif de l'inflation. En outre, la progression modérée de la productivité a été juste suffisante pour contenir les coûts salariaux unitaires réels (voir tableau 2).

Les hausses de salaires semblent relativement élevées, compte tenu de la faible demande de main-d'œuvre. Une série de caractéristiques institutionnelles contribuent à expliquer un certain manque de souplesse des salaires nominaux et réels (telles que le pouvoir des syndicats, la coordination/centralisation des négociations, la couverture des négociations, l'utilisation de règles salariales dans les négociations collectives et, surtout, les différents mécanismes liés à la dichotomie travailleurs en place-travailleurs en dehors). Aucun changement majeur n'est à signaler en ce qui concerne le cadre de la formation des salaires en général, ou le rattachement des salaires aux prix à l'aide de l'indexation en particulier.

Au niveau de chaque pays, les hausses des salaires nominaux ont été comparativement élevées en Grèce, en Espagne, en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni [la hausse de la rémunération nominale par salarié au Royaume-Uni en 2003 s'explique en partie par la hausse des cotisations sociales des employeurs, qui a contribué à l'augmentation apparente des salaires d'environ 1,5 point de pourcentage], c'est-à-dire dans tous les pays où les marchés du travail sont relativement étroits et/ou l'inflation est élevée. Les coûts salariaux unitaires réels ont sensiblement augmenté en Irlande, au Luxembourg et aux Pays-Bas.

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Le dialogue macroéconomique favorise une compréhension commune parmi les responsables politiques

Ces dernières années, le dialogue macroéconomique s'est transformé en un forum utile au niveau de l'UE, permettant un échange de vues régulier entre tous les responsables politiques, y compris les partenaires sociaux. Il favorise une compréhension commune de la situation économique et peut ainsi contribuer à éviter les tensions qui pourraient mener à un dosage inadéquat des politiques macroéconomiques.

2.2 Renforcer le potentiel de croissance de l'Europe par des réformes économiques

L'UE a besoin d'une croissance économique plus soutenue et durable durant le reste de la décennie pour réaliser les objectifs de Lisbonne. Des réformes structurelles doivent être mises en œuvre, de préférence d'une manière globale et coordonnée, pour renforcer le potentiel de croissance de l'Europe. Les GOPE 2003-05 se sont donc focalisées sur la nécessité d'améliorer le fonctionnement du marché du travail et la qualité des ressources humaines, d'une part, et d'insuffler plus de dynamisme à la productivité et aux entreprises, d'autre part.

2.2.1 Les objectifs de Lisbonne en matière d'emploi risquent fort de ne pas être atteints

Les progrès en vue de la réalisation des objectifs de Lisbonne et de Stockholm en matière d'emploi sont trop lents

Après plusieurs années de création d'emplois soutenue, le ralentissement a commencé à faire sentir plus durement ses effets sur l'emploi. Après avoir fléchi en 2002, la création d'emplois dans l'UE a marqué le pas en 2003 et l'emploi s'est légèrement contracté dans la zone euro. Sous l'effet de licenciements plus massifs des entreprises, le chômage a augmenté plus rapidement. Le taux de chômage (corrigé des variations saisonnières) s'est accru, passant de 7,3 % au début de l'année 2001 à 8,0 % en octobre 2003. Les écarts entre États membres sont considérables, puisque le taux de chômage reste inférieur à 5 % au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Autriche et en Irlande, alors qu'il dépasse les 9 % en Espagne, en Allemagne et en France.

Le taux d'emploi total s'élevait à 64,3 % dans l'UE en 2002 (s'échelonnant de 55,5 % en Italie à 75,9 % au Danemark). Le graphique 6 illustre les points de départ en 1999 et les évolutions dans les différents États membres. Du fait d'un certain rattrapage au cours des trois dernières années, l'écart entre le taux d'emploi le plus élevé et le plus faible s'est réduit, passant de 23,3 à 20,4 points de pourcentage.

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Le taux d'emploi des travailleurs âgés n'était que de 40,1 % en 2002, ce qui est encore très loin de l'objectif fixé pour 2010 (d'un taux d'emploi moyen de 50 % dans l'UE). Les écarts entre États membres sont particulièrement marqués, puisque seuls 26,7 % des personnes âgées de 55 à 64 ans travaillent en Belgique, alors que ce chiffre est de 68,0 % en Suède (voir graphique 7). En outre, les États membres où les niveaux de départ sont les plus faibles sont ceux qui ont le moins progressé dans ce domaine ces dernières années. Il est important de ne pas reproduire les erreurs du passé, c'est-à-dire qu'il convient d'éviter de recourir à la préretraite pour faciliter la restructuration des entreprises.

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Les femmes ont particulièrement profité de la croissance de l'emploi ces dernières années, leur taux d'emploi ayant atteint 55,6 % en 2002 (voir graphique 8). Même si le taux d'emploi des femmes continuera à augmenter grâce aux effets de cohorte - la propension au travail étant plus élevée parmi les jeunes générations de femmes - des obstacles spécifiques à la participation des femmes au marché du travail (tels que l'insuffisance des services de garde d'enfants et des possibilités de travail à temps partiel) demeurent un frein important dans certains États membres.

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Le rapport Kok préconise des réformes d'envergure

Compte tenu de l'absence de croissance de l'emploi en 2003 et de l'accélération modérée de cette croissance prévue pour 2004 et 2005, l'UE ne parviendra vraisemblablement pas à atteindre l'objectif intermédiaire d'un taux d'emploi de 67 % d'ici à la fin de 2005, ni à réaliser les objectifs fixés pour 2010. Le ralentissement conjoncturel ne doit pas être rendu responsable de cette situation. Les problèmes sont d'ordre structurel et il est urgent de mettre rapidement en œuvre de vastes réformes du marché du travail pour pouvoir espérer s'approcher des objectifs dans ce domaine.

Ces facteurs ont également été mis en lumière dans le récent rapport de la task-force européenne sur l'emploi, présidée par l'ancien Premier ministre néerlandais M. Wim Kok, qui a été publié en novembre 2003. Ce rapport apporte une contribution précieuse au débat sur la façon dont l'UE peut progresser de nouveau vers la réalisation des objectifs de Lisbonne en matière d'emploi. Les recommandations pratiques qu'il contient sont vastes et soulignent la nécessité de disposer d'un ensemble cohérent de mesures. Le rapport a mis en exergue quatre exigences essentielles pour stimuler l'emploi et la productivité, à savoir renforcer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises, intégrer un plus grand nombre de personnes dans le marché du travail, investir davantage et de manière plus efficace dans le capital humain et veiller à la mise en œuvre effective des réformes grâce à une meilleure gouvernance. Ces recommandations sont globalement conformes aux GOPE 2003-05. Ainsi, le rapport de la task-force souligne la nécessité de simplifier la réglementation applicable aux entreprises et de permettre aux salariés et aux employeurs de choisir parmi plusieurs relations contractuelles. Il reconnaît le rôle que les agences de travail temporaire peuvent jouer pour renforcer la capacité d'adaptation du marché du travail, tout en fournissant aux salariés un cadre bien défini. La task-force européenne sur l'emploi préconise de réexaminer la notion de sécurité pour les salariés, en tenant compte du cadre contractuel et d'une protection appropriée en cas de perte d'emploi par des formes plus dynamiques de protection sociale, une «assurance d'emploi à emploi» et des mesures actives. Elle appelle en outre à imprimer un nouvel élan aux réformes des systèmes de prélèvements et de prestations. Elle convient que les prestations liées à l'exercice d'un emploi peuvent jouer un rôle majeur dans la réduction des trappes à chômage, mais qu'elles doivent être conçues avec soin afin d'éviter les trappes à pauvreté ou des coûts globaux excessifs. La task-force encourage la refonte des prestations, sous condition de ressources, ainsi que l'individualisation de l'impôt sur le revenu afin de supprimer les mesures dissuasives inhérentes. Enfin, elle reconnaît qu'il est important que la différenciation des salaires reflète la productivité et la situation sectorielle et régionale du marché du travail.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

4. de renforcer l'effet incitatif conjugué des systèmes de prélèvements et de prestations et d'abaisser les taux marginaux d'imposition trop élevés;

5. de veiller à ce que les mécanismes de négociation salariale assurent l'adéquation entre salaires et productivité;

6. de promouvoir une organisation du travail plus souple et novatrice et de revoir la législation du marché du travail;

7. de promouvoir la mobilité de la main-d'œuvre;

8. de s'assurer de l'efficacité des politiques actives du marché du travail.

Dans l'ensemble, le rythme des réformes du marché du travail s'est accéléré, mais il doit encore s'intensifier

En règle générale, le rythme des réformes du marché du travail s'est légèrement accéléré en 2003. Plusieurs États membres ont adopté des réformes d'envergure. Néanmoins, ces réformes, qui sont encore en voie d'adoption et/ou de mise en œuvre dans plusieurs États membres, n'ont pas encore fait sentir leurs effets.

Les réformes des systèmes de prélèvements et de prestations contribuent à améliorer les incitations, mais elles demeurent parcellaires et trop axées sur les prélèvements

L'amélioration des incitations au travail demeure un défi majeur dans la plupart des États membres. En effet, tous les États membres, exception faite de l'Espagne, de l'Irlande et du Portugal, ont été invités à s'attaquer aux incitations à l'inactivité induites par l'effet conjugué des systèmes de prélèvements et de prestations.

D'une manière générale, les mesures mises en œuvre et annoncées en 2003 restent axées sur les prélèvements, introduisant ou augmentant les crédits d'impôt liés au travail (Belgique, France, Irlande et Pays-Bas) et réduisant les taux marginaux d'imposition à l'extrémité inférieure de l'échelle des salaires (Allemagne, France et Italie notamment). D'autres États membres, tels que la Belgique, l'Autriche, le Danemark et la Finlande, envisagent de prendre d'autres mesures dans ce sens dans les années à venir. Néanmoins, même si la focalisation des mesures sur les prélèvements est compréhensible d'un point de vue politique, elle s'avère problématique compte tenu de la situation difficile des finances publiques dans plusieurs États membres, ce qui limite encore la marge de manœuvre.

Peu de mesures ont été prises (ou annoncées) pour réformer les systèmes de prestations, qui contribuent le plus aux trappes à chômage/inactivité. Les critères d'éligibilité, la durée des prestations, l'application effective des exigences en matière de recherche d'emploi et de disponibilité pour le travail n'ont guère été modifiés. Néanmoins, l'Allemagne, qui envisage de prendre des mesures importantes dans ce sens, entend réformer son système de prestations de chômage dans les mois à venir. À la suite d'un examen de leur assurance-chômage en 2003, les Pays-Bas ont prévu des conditions d'éligibilité beaucoup plus strictes. Le Danemark a lui aussi pris certaines mesures. Même si les États membres développent de plus en plus des mesures d'activation liées à l'octroi de prestations sociales, il reste encore beaucoup à faire pour renforcer les interactions entre les programmes passifs et actifs du marché du travail.

L'offre de services de garde d'enfants ne s'est que légèrement améliorée, même si la plupart des États membres reconnaissent qu'il s'agit là d'une priorité. Les États membres doivent redoubler d'efforts pour proposer des services de garde d'enfants adéquats et abordables, conformément aux objectifs de Barcelone concernant l'étendue des structures d'accueil des enfants.

Peu de mesures concrètes ont été proposées jusqu'à présent pour promouvoir la différenciation des salaires

Les disparités en matière de chômage demeurent importantes entre les régions et les niveaux de qualifications. Sept États membres (Allemagne, Grèce, Espagne, Irlande, Italie, Portugal et Finlande) ont été spécifiquement invités à promouvoir une différenciation plus forte des salaires, pour refléter les ratios de productivité et la situation locale des marchés du travail. Bien que certains États membres aient commencé à se pencher sur cette question, rares sont ceux qui ont proposé à ce jour des mesures concrètes pour promouvoir la différenciation des salaires.

En 2003, les initiatives concrètes en sont restées aux premiers stades de la discussion ou étaient parcellaires. Le Royaume-Uni examine actuellement la possibilité d'introduire une différenciation des salaires dans les conventions collectives du secteur public. En Allemagne, les employeurs publics tentent de réduire les coûts de personnel, par exemple en négociant des réductions du temps de travail sans paiements compensatoires pour les services en sureffectif ou en supprimant des avantages pour les salariés et les fonctionnaires. Un assouplissement du «principe de faveur» est à l'étude en Allemagne et en France, où les conventions de niveau inférieur doivent obligatoirement être plus favorables que les conventions sectorielles. La tendance informelle vers davantage de flexibilité au niveau des entreprises se poursuit, dans le respect du rôle des partenaires sociaux déterminé par les pratiques nationales.

L'organisation du travail devient plus souple dans la plupart des États membres, mais rares sont les initiatives récentes qui s'intéressent à la législation de protection de l'emploi

Une croissance nette rapide de l'emploi et une rotation élevée de la main-d'œuvre seront nécessaires pour progresser vers le plein emploi. Cet objectif doit être étayé par un cadre réglementaire et une organisation du travail souples. Une législation excessivement rigide du marché du travail décourage l'embauche et freine le processus d'ajustement. Des recommandations spécifiques ont été adressées à l'Allemagne, à la Grèce, à l'Espagne et à l'Italie à cet effet. La flexibilité a été accrue dans la plupart des États membres, notamment par une extension des possibilités d'horaire flexible pour permettre de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle. La sécurité a également été renforcée, en particulier les aspects de santé et de sécurité dans l'organisation du travail. Néanmoins, les mesures prises dans le domaine de la législation relative à la de protection de l'emploi ainsi que celles visant à rendre les contrats non standards plus intéressants pour les employés restent insuffisantes.

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La question de la souplesse de l'organisation du travail a essentiellement été abordée dans le cadre des dialogues sociaux au niveau national. En 2003, des accords ont été conclus sur la flexibilité du temps de travail (Danemark, Pays-Bas et Suède) et la modernisation de l'organisation du travail dans le secteur public (Espagne). La France, l'Irlande, les Pays-Bas et le Portugal envisagent de revoir leur législation. Le Royaume-Uni a pour sa part introduit des mesures pour améliorer la qualité de la législation future, tandis que la France a adopté des dispositions législatives pour assouplir la semaine des 35 heures. Plusieurs États membres (notamment l'Irlande et les Pays-Bas) réfléchissent également à la manière d'adapter les méthodes de travail aux évolutions futures, telle que la façon d'exploiter au mieux les possibilités du travail électronique. De nombreux pays (tels que l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni) ont pris des mesures permettant de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle en augmentant les droits au congé parental et/ou de soins.

Seuls quelques pays se sont intéressés aux contrats de travail et à la législation de protection de l'emploi en 2003. Au Portugal, le nouveau code du travail prévoit une augmentation de la durée des contrats à durée déterminée, une plus grande souplesse des horaires, des dispositifs destinés à contrôler l'absentéisme non justifié ainsi que des mesures visant à promouvoir la mobilité professionnelle. Le Portugal et l'Espagne ont poursuivi leurs efforts pour réduire la part élevée des contrats à durée déterminée. En Italie, un décret sur la réforme du marché du travail vient d'entrer en vigueur, qui prévoit de nouvelles formes de contrats «flexibles», mais n'aborde pas la question de la législation de protection de l'emploi. Enfin, l'Allemagne a présenté des propositions en vue d'assouplir les critères sociaux utilisés pour déterminer les salariés les premiers visés en cas de licenciements ainsi que de rendre la législation de protection de l'emploi moins restrictive pour les petites entreprises.

Si certains États membres encouragent la mobilité géographique, la plupart s'appliquent à promouvoir la mobilité professionnelle

Les disparités régionales, qui s'accompagnent souvent de chômage et de déficits de qualifications, continuent à mettre en relief la nécessité de promouvoir la mobilité géographique et professionnelle. Une recommandation visant à éliminer les obstacles à la mobilité géographique a été adressée à l'Espagne.

Certains États membres ont pris des mesures pour encourager la mobilité géographique. La diffusion d'informations sur les vacances d'emplois s'améliore grâce à la coopération entre les États membres et l'utilisation des technologies de l'information. Certains États membres ont modifié leurs systèmes de prélèvements et de prestations en 2003 afin de renforcer les incitations à la mobilité (Allemagne, Grèce, Espagne, France et Suède). La Belgique et l'Espagne se sont attaquées aux rigidités du marché du logement.

La plupart des États membres ont continué à promouvoir la formation tout au long de la vie afin d'encourager la mobilité professionnelle. Certains ont récemment adopté ou prévoient d'adopter des mesures visant à faciliter la reconnaissance des qualifications informelles. Le Danemark a introduit de nouvelles mesures de formation pour remédier aux pénuries prévues de main-d'œuvre qualifiée. La Belgique a quant à elle redoublé d'efforts pour surmonter les obstacles linguistiques.

Les approches individualisées se généralisent, mais la refonte des politiques actives du marché du travail à la suite d'évaluations reste exceptionnelle

Les politiques actives du marché de l'emploi sont un instrument important pour rétablir l'emploi et prévenir le chômage de longue durée. Néanmoins, elles doivent privilégier «la bonne mesure au bon moment en faveur de la bonne personne». L'Allemagne a été spécifiquement invitée à accroître l'efficacité de ses politiques actives du marché de l'emploi. Si les approches individualisées se généralisent, des évaluations ne sont pas systématiquement réalisées ou ne sont pas utilisées pour analyser les programmes de façon critique et les remodeler.

Malgré la prise de conscience croissante du manque d'efficacité des politiques actives du marché du travail mis en lumière par des évaluations rigoureuses, seuls quelques États membres ont adapté ces politiques en 2003 ou annoncé leur intention de le faire. Ainsi, le Danemark a renoncé à l'ancien objectif ambitieux d'activation afin de se consacrer davantage aux activités de placement et prévoit également de rationaliser les outils dont dispose le service de l'emploi. La Suède envisage pour sa part de simplifier la structure des programmes. L'Irlande abandonne progressivement les programmes d'emploi au profit de mesures axées sur l'employabilité, tandis qu'aux Pays-Bas, des «agences de réintégration» sont rémunérées en fonction des résultats obtenus.

Des progrès plus nets sont à signaler en ce qui concerne le ciblage des mesures sur les personnes les plus difficiles à placer. L'identification précoce des besoins des demandeurs d'emploi et, si nécessaire, une offre sur mesure d'un programme actif sont actuellement mises en place ou figurent à l'ordre du jour dans une majorité d'États membres. Dans ce contexte, les activités de placement jouent un rôle accru. Les chômeurs disposant de bonnes perspectives d'emploi sont de plus en plus acheminés vers des dispositifs en libre-service. En Allemagne, le gouvernement a proposé de simplifier la gestion des prestations, ce qui dégagera des ressources supplémentaires pour les activités de placement. Cette mesure devrait également se traduire par une efficience accrue, par exemple en n'encourageant plus les municipalités à proposer une mesure active dans le seul but de permettre à un participant de percevoir de nouveau les indemnités de chômage. La plupart des États membres prévoient d'améliorer la coopération entre les différents acteurs impliqués dans les activités de placement, la formation et la gestion des prestations, dans certains cas en réunissant les différents prestataires dans un «guichet unique».

2.2.2 Les réformes économiques ne se retrouvent pas dans les chiffres de la croissance de la productivité

Les efforts de réforme économique préconisés par les GOPE 2003-05 visent à renforcer le potentiel de croissance à long terme de l'économie de l'UE. Cette question doit être examinée en tenant compte de l'évolution divergente de l'emploi et de la croissance de la productivité dans l'UE ces dernières années. Par rapport à la première moitié des années 90, la période 1996-2002 s'est caractérisée par une augmentation significative de la contribution de la main-d'œuvre à la croissance du PIB dans l'UE, qui a toutefois été en partie compensée par une réduction de la contribution de la productivité du travail. En comparaison, les États-Unis sont parvenus à conjuguer d'excellents résultats en matière d'emploi à une accélération de la croissance de la productivité du travail, aboutissant à une croissance du PIB supérieure de plus d'un point à celle de l'UE au cours de la période 1996-2003.

L'écart de productivité du travail s'est creusé entre l'UE et les États-Unis...

Le taux de croissance de la productivité du travail par personne occupée dans l'UE s'est ralenti, passant de 1,9 % durant la première moitié des années 90 à 1,3 % dans la deuxième moitié. Depuis lors, la croissance annuelle de la productivité du travail a fluctué entre 0,5 % et 1 %, reflétant initialement une résistance accrue du marché du travail au ralentissement économique, avec une croissance continue (bien que modeste) de l'emploi. L'expérience de l'UE est très différente de celle des États-Unis, où les taux de croissance de la productivité du travail ont regagné des niveaux de 2 % ou plus. Par conséquent, l'écart de productivité avec les États-Unis s'est creusé, la productivité par heure travaillée dans l'UE étant inférieure de 12 % à celle observée aux États-Unis. Cet écart de productivité est désormais responsable de 40 % de la différence entre le PIB par habitant de l'UE et celui des États-Unis (le PIB européen par habitant s'élevait à 72 % du niveau des États-Unis en 2003) (voir graphique 9).

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… mais la moyenne de l'UE masque des différences considérables entre les États membres

Les différences sont notables en ce qui concerne les niveaux et les taux de croissance de la productivité horaire entre les États membres (voir graphique 10). Partant d'un niveau satisfaisant, la productivité horaire du travail a continué à croître relativement rapidement au Danemark, en Irlande et en France. En France, ce résultat peut être associé à l'introduction de la semaine de travail de 35 heures, étant donné que la croissance de la productivité du travail par personne occupée était inférieure à la moyenne de l'UE. Les niveaux de productivité en Grèce et au Royaume-Uni ont continué à rattraper la moyenne de l'UE. En Espagne et au Portugal, en revanche, la productivité a encore régressé. Les niveaux relatifs de productivité ont également diminué en Italie et dans les pays du Benelux.

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La dégradation de la croissance de la productivité du travail dans l'UE s'explique à parts égales par le recul de l'investissement et la lenteur des progrès technologiques…

Le défi qui se pose en matière de productivité est clair, puisque l'UE a perdu sa supériorité de longue date en termes de croissance de la productivité du travail depuis la moitié des années 90. La moitié de cette baisse peut être attribuée à une réduction de la contribution du renforcement de l'intensité capitalistique, l'autre moitié provenant d'une détérioration de la productivité totale des facteurs. Si l'investissement dans les TIC a joué un rôle positif, il a néanmoins deux fois moins contribué à la croissance de la productivité du travail qu'aux États-Unis. Cette situation s'explique essentiellement par une utilisation moindre et une diffusion plus lente de ces technologies dans certains secteurs des services, notamment les services financiers et la distribution. Ces facteurs illustrent la nécessité de renforcer le dynamisme et l'investissement des entreprises, en particulier dans les TIC. Cet objectif ne peut être atteint que grâce à des réformes visant à améliorer l'environnement réglementaire, à promouvoir l'intégration et l'efficacité des marchés, à favoriser la diffusion des TIC et à encourager l'investissement dans le capital humain et la R&D.

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… et les récents développements concernant l'investissement des entreprises et les dépenses en matière de TI, de R&D et d'éducation ne sont pas très encourageants

En raison des effets du cycle conjoncturel, l'investissement des entreprises en pourcentage du PIB a diminué dans l'UE, passant de 18,3 % en 2000 à 17,2 % en 2002 (voir tableau 3). Ceci a entraîné une réduction de la formation brute de capital fixe totale (de 20,6 % en 2000 à 19,1 % en 2003), malgré la relative stabilité de l'investissement public (à 2,2-2,4 % du PIB) ces dernières années. Les ratios de dépenses dans les TI, la R&D et l'éducation n'ont guère évolué. Selon les prévisions économiques de la Commission (automne 2003), l'investissement des entreprises devrait redémarrer en 2004 et 2005, pour autant qu'un cadre général encourageant les entreprises à investir et à se développer soit en place. Les efforts récemment consentis en vue d'alléger la charge réglementaire qui pèse sur les entreprises devraient être utiles à cet égard. Les dépenses en TI devraient profiter également de la réforme réglementaire. Une analyse transnationale des taux d'investissement [Commission européenne (2003), « Facteurs de croissance de la productivité: une perspective économique globale et sectorielle », deuxième chapitre du Bilan 2003 de l'économie de l'UE] montre que les pays où les niveaux de réglementation sont faibles parviennent plus facilement à investir dans les TIC et, partant, à adopter de nouvelles technologies.

Malgré ses nombreux succès, le marché intérieur ne fonctionne toujours pas comme il devrait. Après avoir régulièrement progressé tout au long des années 90, certains indicateurs clés de l'intégration du marché intérieur pointent désormais dans la mauvaise direction. La croissance des échanges commerciaux entre les États membres de l'UE ne progressent presque plus, enregistrant une hausse annuelle de moins de 3 % ces trois dernières années, tandis que la dispersion des niveaux de prix entre les États membres en 2001 était identique à celle observée en 1998 ou 1999.

Dans ce contexte, les GOPE 2003-05 ont recommandé aux États membres:

9. de renforcer la concurrence sur les marchés de produits et de services;

10. d'accélérer l'intégration des marchés de capitaux de l'UE, d'assurer une application cohérente des règles de l'UE et de supprimer les obstacles à une organisation efficace des systèmes de compensation et de règlement;

11. de créer un environnement favorable à l'esprit d'entreprise ainsi qu'à la création et au développement des PME;

12. d'arrêter et de mettre en œuvre des mesures pour renforcer les règles de gouvernement d'entreprise et d'améliorer encore les arrangements existant aux niveaux national et communautaire en vue d'assurer l'efficacité de la co-opération dans la surveillance financière transsectorielle et transfrontalière et dans la gestion des crises financières;

13. de prendre des mesures actives pour promouvoir l'investissement dans la connaissance, les nouvelles technologies et l'innovation en vue de se rapprocher de l'objectif d'un investissement total dans la R&D de 3 % du PIB;

14. de renforcer la contribution du secteur public à la croissance.

Les progrès réalisés dans le renforcement de la concurrence sur les marchés de produits et de services sont inégaux…

Un environnement réglementaire propice à l'investissement est essentiel pour rendre l'économie de l'UE plus compétitive et dynamique. Il est primordial de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et de mener une politique de concurrence efficace. Depuis le lancement de la stratégie de Lisbonne, plus de 25 mesures législatives ont été adoptées pour étendre les réformes dans ces secteurs (y compris l'ensemble de mesures visant à limiter la concurrence fiscale dommageable), mais une série de propositions (dont des directives sur les qualifications professionnelles et les droits de propriété intellectuelle) demeurent en suspens devant le Conseil et le Parlement européen. La Commission a publié de nouvelles propositions de directives pour éliminer les autres obstacles au marché intérieur relevés dans les régimes fiscaux applicables aux entreprises associées situées dans différents États membres, pour simplifier et rationaliser davantage la TVA, ainsi que pour mettre à jour les orientations et les règles de financement concernant les réseaux transeuropéens. Elle a également adopté une proposition visant à mettre en place un cadre juridique pour la fourniture de services transfrontières entre les États membres.

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… en raison notamment de la non-mise en œuvre des mesures convenues

Le taux moyen de transposition des directives du marché intérieur par les États membres a reculé, passant de 97,9 % en 2002 à 97,7 % en novembre 2003, s'éloignant encore un peu plus de l'objectif d'un taux de transposition de 98,5 % (qui aurait déjà dû être atteint). Seuls cinq États membres (le Danemark, l'Espagne, l'Irlande, la Finlande et le Royaume-Uni) ont atteint l'objectif convenu, tandis que dans cinq autres (la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, la France et le Luxembourg), le taux de transposition est tombé en dessous de 97 %. En outre, le nombre de procédures d'infraction relatives à la non-conformité ou à l'application incorrecte de la législation du marché intérieur n'a que légèrement diminué. La France et l'Italie affichent des résultats particulièrement médiocres à cet égard. Enfin, le volume des marchés publics transfrontières reste très faible, même si la part des appels d'offres publiés au Journal officiel est en hausse. L'Allemagne reste à la traîne par rapport aux autres États membres. Néanmoins, la législation relative aux marchés publics semble avoir un effet positif sur les opérations transfrontières [Document de travail des services de la Commission européenne, DG Marché intérieur (à paraître): rapport sur le fonctionnement des marchés publics dans l'UE: effets positifs de l'application des directives de l'UE et défis pour l'avenir. Près de la moitié des entreprises ayant soumissionné un marché public l'ont fait par delà les frontières, le plus souvent via des filiales situées dans l'Etat membre où l'appel d'offres a été publié. En outre, les chances de remporter le marché étaient identiques pour les entreprises nationales et étrangères (30% et 35% respectivement)].

Des mesures ont été prises pour améliorer l'efficacité des politiques de concurrence. Au niveau communautaire, l'initiative la plus importante a été l'adoption par le Conseil du nouveau règlement sur la mise en œuvre des règles antitrust. Ce règlement rationalisera les procédures, améliorera la coordination entre les autorités de concurrence et renforcera les pouvoirs d'enquête de la Commission. Certains États membres (dont la Belgique, l'Autriche et le Royaume-Uni) ont pris des mesures visant à renforcer l'indépendance et les compétences effectives de leurs autorités de concurrence ou de régulation. Le niveau des aides d'État sectorielles et ad hoc dans l'UE semble s'être stabilisé à environ 0,7 % du PIB.

La libéralisation des industries de réseau se poursuit, mais ne garantit pas nécessairement une concurrence efficace. Même sur les marchés libéralisés, la part de marché de l'opérateur historique demeure souvent très élevée. Dans le domaine de la téléphonie fixe, par exemple, la part de marché de l'opérateur historique était de 81 % pour les appels locaux, de 70 % pour les appels longue distance et de 62 % pour les appels internationaux en 2002. Dans ce dernier segment de marché, les parts de marché des opérateurs historiques étaient relativement élevées en Grèce, au Luxembourg et au Portugal. Néanmoins, les prix des appels longue distance et internationaux continuent à baisser lentement. Le nouveau cadre réglementaire applicable aux communications électroniques, qui est entré en vigueur à l'échelle de l'UE en juillet 2003, vise à renforcer la concurrence et à améliorer la sécurité juridique.

Contrairement à ceux des télécommunications, les prix de l'électricité et du gaz n'affichent pas de tendance manifeste à la baisse. Les prix de l'électricité ont globalement augmenté en 2003 en raison de la faiblesse des précipitations qui a réduit la production hydroélectrique et des conditions météorologiques extrêmes. Toutefois, même dans ces circonstances, les prix ne sont pas plus élevés qu'avant la libéralisation en termes nominaux et ont considérablement baissé en termes réels. Il n'empêche que la part de marché du plus grand producteur d'électricité était toujours de 90 % ou plus en 2001 en Belgique, en Grèce, en France et en Irlande. Les prix du gaz ont en moyenne diminué de 10 % par rapport à janvier 2001. Le Conseil a adopté en 2003 une série de mesures législatives, qui devraient contribuer à achever l'ouverture du marché dans ces secteurs. Le Conseil européen de Barcelone a fixé en mars 2002 l'objectif d'atteindre d'ici à 2005 une capacité d'interconnexion électrique de 10 % pour chaque État membre par rapport à la capacité de production installée à l'échelle nationale. La réalisation de cet objectif ne progresse que lentement, car les extensions de capacité n'ont été que minimes ces dernières années.

La libéralisation du transport ferroviaire a progressé au niveau communautaire. Le Conseil «Transport» est parvenu à un accord en mars sur le «deuxième paquet ferroviaire», qui ouvrira à la concurrence le marché du transport international de marchandises d'ici à janvier 2006 et le marché du cabotage d'ici à janvier 2008. La poursuite de l'ouverture du marché du transport international de passagers fait toujours l'objet d'un débat entre le Parlement et le Conseil.

À l'approche de l'échéance, la mise en œuvre du PACI est presque achevée…

Des progrès considérables sont à signaler à l'approche de l'échéance fixée à 2003 pour la mise en œuvre du plan d'action concernant le capital-investissement (PACI). La plupart des mesures du PACI ont été exécutées. Les États membres ont également pris des mesures pour créer un environnement - en termes administratifs/juridiques, réglementaires et fiscaux - propice au développement du secteur du capital-investissement.

Plusieurs États membres ont entrepris des réformes facilitant l'investissement institutionnel en capital-risque. Ces réformes comprennent: i) la création d'une nouvelle catégorie d'organismes de placement collectif fermé axés sur l'investissement dans les PME non cotées (Belgique et Luxembourg), ii) l'aide à l'établissement ou au fonctionnement de sociétés de capital-risque (Espagne et Portugal) et iii) l'assouplissement des limites quantitatives imposées aux investissements des fonds de pension et des compagnies d'assurance (Danemark et Portugal). Certains autres types de distorsions ont été supprimés (par exemple, les exigences minimales de couverture par les fonds propres au Royaume-Uni), tandis que d'autres peuvent encore faire obstacle à l'investissement institutionnel en capital-risque (par exemple, exigences en matière de liquidités en Belgique, en Grèce et en Autriche).

Certains États membres (tels que la Belgique, la Finlande et le Royaume-Uni) adaptent actuellement leurs règles d'insolvabilité et de faillite en vue de réduire les obstacles à la prise de risque entrepreneuriale, avec des résultats variables. D'autres semblent éprouver des difficultés à parachever effectivement les réformes en cours (Danemark, Italie et Pays-Bas). La plupart des États membres améliorent encore leurs cadres fiscaux pour le capital-investissement, soit en réduisant les taux d'impôt sur les sociétés (par exemple Belgique et Allemagne), en réduisant les coûts de mise en conformité avec la TVA pour les PME (Royaume-Uni), ou en prévoyant des allégements fiscaux pour les investissements en capital-risque (Allemagne, Espagne, France, Italie, Portugal, Suède et Royaume-Uni). Néanmoins, d'autres progrès s'avèrent nécessaires, notamment en ce qui concerne la réduction des différences souvent substantielles entre les cadres fiscaux nationaux auxquels sont confrontés les opérateurs paneuropéens.

… tandis que le PASF progresse de manière satisfaisante…

La phase législative du plan d'action pour les services financiers (PASF) arrive à son terme, puisque 36 des 42 mesures originales ont été définitivement arrêtées. Les travaux se poursuivent sur les quelques propositions restantes. Le Conseil et le Parlement sont parvenus à un accord sur l'énoncé d'une nouvelle directive relative aux acquisitions. Après l'accord du Conseil sur la directive concernant les services d'investissement, un consensus doit désormais être trouvé avec le Parlement européen sur une poignée de questions de fonds. La directive relative à la transparence a fait l'objet d'un accord politique au sein du Conseil. Le Parlement travaille actuellement sur le texte du Conseil afin de faire en sorte qu'il soit définitivement adopté au cours du premier semestre 2004. Pour trois mesures du PASF, il faut attendre la reformation du Parlement pour pouvoir achever le processus législatif. Parmi ces mesures figurent la nouvelle proposition de directive sur l'adéquation des fonds propres, qui est liée à la finalisation de l'accord de Bâle II, désormais prévue pour la mi-2004.

Parallèlement à l'achèvement du PASF, la Commission entamera les travaux relatifs aux initiatives prévues dans sa communication sur le droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise (dont une proposition visant à moderniser la législation de l'UE sur le contrôle légal des comptes). Elle poursuivra par ailleurs ses travaux sur la législation prudentielle liée à la réassurance et à la solvabilité des entreprises d'assurance.

Le PASF a été complété par la conclusion d'accords structurés permettant aux autorités nationales de régulation et de surveillance de participer à la formulation et à la mise en œuvre cohérente de la législation financière de l'UE (approche «Lamfalussy»). Cette approche a été éprouvée avec succès dans le secteur des valeurs mobilières. La Commission a récemment proposé d'étendre cette approche aux secteurs bancaire, de l'assurance et des OPCVM. Une transparence accrue et une plus grande dimension collective de la surveillance sont essentielles pour pouvoir appliquer plus efficacement et de manière plus cohérente la législation financière dans un marché communautaire élargi.

Étant donné que la phase législative du PASF touche à sa fin, la Commission a lancé une évaluation étendue de l'état d'intégration des marchés financiers de l'UE. Cet exercice n'est pas le prélude à un nouveau programme législatif global, mais vise à recenser les points forts et les points faibles du cadre législatif de l'UE en évolution et à tirer les enseignements de l'expérience acquise dans le cadre du PASF. Dans un premier temps, quatre groupes d'experts dans les domaines de la banque, des marchés des valeurs mobilières, de l'assurance et de la gestion de patrimoine évalueront dans quelle mesure le cadre législatif de l'UE permet aux établissements financiers d'opérer sur une base paneuropéenne. Les conclusions de ces groupes seront présentées au public et feront l'objet d'un débat public de haut niveau avant d'être synthétisées à la fin de 2004.

Par ailleurs, un sous-groupe du Comité des services financiers nouvellement créé a été chargé de préparer une synthèse des priorités restantes en matière d'intégration financière identifiées par les États membres. Ils rendront compte de leurs travaux aux ministres européens des finances à la mi-2004.

… et que l'intégration des systèmes transfrontières de compensation et de règlement doit se poursuivre

La Commission est également désireuse de faire avancer le débat sur l'intérêt / la nécessité d'une action collective à l'échelle de l'UE dans les domaines des opérations de compensation et de règlement, mais aussi des transferts en espèces et des systèmes de paiement (elle a récemment lancé une communication de consultation sur les payements transfrontaliers pour laquelle l'échéance a été fixée à la fin du mois de janvier 2004). L'intégration des systèmes de compensation et de règlement est devenue une priorité claire, tant au niveau de l'UE qu'au niveau national. À titre de suivi du deuxième rapport élaboré en avril 2003 par le groupe Giovannini d'experts dans le domaine des marchés financiers, la Commission présentera prochainement une communication définissant une stratégie destinée à supprimer les obstacles à un système intégré de compensation et de règlement dans l'UE.

La restructuration et la consolidation de l'infrastructure communautaire de compensation et de règlement se sont également poursuivies en 2003 au niveau national (Allemagne, Grèce et Italie). Le processus de consolidation et de restructuration des marchés boursiers de l'UE s'est quant à lui accéléré. Un marché nordique-balte intégré de négociation, de compensation et de règlement des valeurs mobilières a été créé par la fusion des bourses de Stockholm et d'Helsinki, la nouvelle entité maintenant une coopération stratégique avec les bourses de Copenhague, d'Oslo et d'Islande dans le cadre de NOREX. Le MTS italien a continué à se développer sur la scène internationale, fournissant une infrastructure largement acceptée pour les négociations d'obligations. En 2003, Euronext (qui se compose des marchés boursiers belge, français, néerlandais et portugais ainsi que du marché des dérivés Liffe basé au Royaume-Uni) s'est étendu via un accord avec la bourse des valeurs de Varsovie.

Malgré les progrès récemment accomplis, certaines déficiences continuent à grever l'environnement des entreprises dans l'UE

La charge administrative est encore perçue de façon plutôt négative par les entreprises dans de nombreux États membres, notamment en Belgique, en Allemagne, en France et aux Pays-Bas [Commission européenne (2003): enquête reprise dans le tableau de bord de la politique des entreprises 2003 (Réseau européen pour la recherche sur les PME)]. En outre, le pourcentage de personnes âgées de 18 à 64 ans qui exercent une activité entrepreneuriale reste inférieur à celui des États-Unis. Selon cette mesure, l'activité entrepreneuriale est particulièrement faible en Belgique et en France, tandis que le taux de création d'entreprise est relativement bas en Belgique, en Finlande et en Suède (voir graphique 11).

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De nombreux facteurs peuvent être à l'origine des différences entre les pays dans le domaine de l'esprit d'entreprise. Un des facteurs fréquemment cités est la facilité d'accès au financement. Les indicateurs de l'accès au financement les plus couramment utilisés - participation au capital, capital-risque et introduction en bourse - tendent à être fortement influencés par le cycle conjoncturel. Le capital-risque, notamment, a grandement pâti du ralentissement de la croissance économique. En dépit des diverses mesures prises pour encourager l'investissement en capital-risque (voir la section consacrée au PACI), les niveaux d'investissements en capital-risque de départ en 2002 étaient inférieurs de moitié ou moins à ceux observés en 2000 dans de nombreux États membres. La Grèce, la Finlande et la Suède faisaient figure d'exception. En outre, les investisseurs privilégient désormais les investissements plus mûrs au détriment des investissements d'amorçage.

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Néanmoins, de nombreuses autres conditions générales se sont progressivement améliorées (délai et frais de création d'une société, pénétration de l'Internet, administration en ligne, régime d'impôt sur les sociétés, etc.), et les progrès dans l'application des recommandations de la charte européenne pour les petites entreprises sont encourageants. Plusieurs États membres (notamment la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, le Luxembourg et l'Autriche) ont pris ou mis en œuvre de nouvelles mesures visant à réduire les pesanteurs administratives et à faciliter les créations d'entreprises. En outre, les gouvernements s'attachent de plus en plus à former les entrepreneurs de demain et ont redoublé d'efforts pour développer l'esprit d'entreprise dans l'enseignement. L'Irlande, le Luxembourg, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni notamment disposent de programmes de formation à l'esprit d'entreprise dans les écoles primaires.

L'investissement dans la connaissance et l'innovation est à la traîne, même si…

Un écart substantiel subsiste entre l'UE et les États-Unis en termes de capacité d'innovation, mesurée par la disponibilité de capital-risque, l'intensité de la R&D, le nombre de demandes de brevet et les dépenses en TI (voir graphique 12). Néanmoins, la mise en place de l'Espace européen de la recherche créera un marché intérieur de la recherche, qui devrait contribuer à la réalisation des objectifs stratégiques de Lisbonne. De plus, les États membres ont unanimement approuvé l'objectif fixé à Barcelone de porter l'investissement dans la R&D à environ 3 % du PIB d'ici à 2010, et une grande majorité d'entre eux a défini des objectifs nationaux. En avril 2003, la Commission a proposé un plan d'action visant à atteindre l'objectif de Barcelone, en tenant compte du fait que les deux tiers de cet investissement supplémentaire sont censés être financés par le secteur privé; l'essentiel de l'écart en matière de R&D et la majeure partie de son accroissement ces dernières années sont en effet dus à la baisse du financement par ce secteur. En Suède et en Finlande toutefois, les dépenses de R&D en pourcentage du PIB sont supérieures à celles enregistrées aux États-Unis et croissent rapidement. La Grèce, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont en revanche enregistré une baisse de leurs dépenses de R&D en pourcentage du PIB ces dernières années. Fait encore plus préoccupant, les entreprises de certains secteurs de haute technologie et à forte intensité de recherche tels que les produits pharmaceutiques ou la biotechnologie réalisent une part croissante de leur recherche en dehors de l'Europe, particulièrement aux États-Unis, afin de tirer profit de conditions réglementaires ou autres plus favorables. Les décisions toujours en suspens sur les droits de propriété intellectuelle, y compris un brevet communautaire juridiquement sûr et abordable, sont un exemple des lacunes constatées.

Tous les États membres ont décidé de participer activement à l'application de la méthode ouverte de coordination, en vue d'étayer la réalisation des objectifs de Barcelone. Diverses mesures ont été prises pour encourager la R&D et l'innovation. Ainsi, la Belgique, le Portugal et le Royaume-Uni ont étendu les crédits d'impôt aux dépenses de R&D et d'innovation, tandis que l'Irlande les a introduits dans son budget 2004; la Belgique, l'Allemagne, l'Irlande et l'Italie ont mis à disposition de nouvelles sources de financement pour la R&D et l'innovation; l'Irlande et les Pays-Bas ont pris des mesures visant à améliorer la coopération entre la recherche et les entreprises; la Grèce soutient des projets issus de recherches universitaires; enfin, le Danemark et les Pays-Bas s'efforcent d'accroître le nombre de diplômés universitaires en sciences et technologies.

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… le développement et l'utilisation de technologies essentielles en Europe progressent

L'existence d'écarts importants entre les efforts de recherche des divers États membres de l'UE n'est pas un problème en soi, tant que les résultats des efforts de R&D sont largement diffusés et que la connaissance se traduit en innovation dans toute l'Europe. La diffusion des connaissances est un élément de la capacité d'innovation de l'UE aussi important que l'investissement dans la recherche et le développement. Des études indiquent que 15 % seulement des connaissances sont acquises en dehors de la région d'origine et 9 % seulement en dehors du pays d'origine en Amérique du Nord et en Europe occidentale. Dans son plan d'action intitulé «Investir dans la recherche», la Commission encourage les partenariats public-privé et introduit la notion de plates-formes technologiques européennes, qui sont destinées à promouvoir le développement et l'utilisation de technologies essentielles en Europe par l'établissement de liens plus étroits entre la science et l'industrie. En outre, la Commission a l'intention de proposer une directive permettant l'entrée et le séjour des chercheurs de pays tiers qui devrait faciliter la mobilité des chercheurs.

Le déploiement du système de navigation par satellite GALILEO est désormais prévu pour 2006-2007, les opérations devant débuter en 2008. L'entreprise commune Galileo, opérationnelle depuis juin 2003, est devenue un projet global grâce à l'intérêt commercial international. Le plan d'action eEurope a pour sa part grandement contribué à accroître l'accès à l'Internet et l'utilisation du réseau. Le pourcentage de ménages de l'UE disposant d'un accès l'Internet à la maison s'est accru pour atteindre 50 % en 2003. En outre, 84 % des entreprises de plus de neuf salariés étaient connectées à Internet en 2003, soit cinq points de plus que l'année précédente. Par rapport à l'année passée, le taux d'accès à l'Internet à large bande en octobre 2003 a presque doublé pour s'établir à 5,2 % de la population de l'UE, mais reste inférieur au niveau atteint aux États-Unis (8,1 %) en juillet 2003. Les pays de l'UE où les taux d'accès à l'Internet à large bande sont les plus élevés sont le Danemark (11,2 %), la Belgique (11,1 %), les Pays-Bas (10,1 %) et la Suède (9,0 %).

Les règles de gouvernement d'entreprise ont été renforcées au niveau national et communautaire…

Les scandales qui ont occupé le devant de la scène aux États-Unis et en Europe ont sapé la confiance des investisseurs dans l'intégrité des marchés financiers. Ils ont attiré l'attention des responsables politiques sur la nécessité de renforcer les dispositions existantes en matière de gouvernement d'entreprise. La Commission a présenté deux communications sur le droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise en mai 2003. Ces communications fournissent un plan d'action fondé sur une combinaison équilibrée d'initiatives législatives et non législatives, qui associent l'harmonisation de quelques règles essentielles à une coordination plus étroite entre les codes nationaux.

Plusieurs États membres ont pris des mesures pour renforcer les règles de gouvernement d'entreprise au niveau national également, en établissant un code de gouvernement d'entreprise volontaire fondé sur l'autoréglementation (Autriche et Royaume-Uni), en introduisant dans le droit des sociétés des mesures visant à améliorer le gouvernement d'entreprise (Grèce, Irlande, Italie et Pays-Bas) ou en renforçant l'indépendance des auditeurs (France).

… de même que les règles de surveillance financière

En septembre 2003, le Conseil Ecofin a passé en revue la mise en œuvre des règles de surveillance financière et de gestion des crises financières. Il a conclu que de nouveaux progrès avaient été faits dans l'amélioration des dispositions institutionnelles relatives à la surveillance transfrontalière, notamment grâce à de meilleures procédures d'échange d'informations. Un nouvel examen sera effectué en septembre 2004. En attendant, l'extension des dispositions Lamfalussy devrait encourager plus avant la coopération transfrontière dans le domaine de la surveillance financière et de la gestion des crises financières, tout en facilitant la convergence des pratiques de surveillance des États membres.

Au niveau national, plusieurs États membres ont poursuivi la restructuration des structures de surveillance en 2003. En France, les autorités de surveillance des marchés de valeurs mobilières ont finalement été regroupées, les autorités bancaires et d'assurance ont été rationalisées et la loi sur la sécurité financière a été modernisée. Dans d'autres États membres, la réorganisation des autorités nationales de régulation et de surveillance comprenait différentes mesures, telles que l'établissement de nouveaux conseils de surveillance pour les institutions intégrées (Belgique), le transfert du pouvoir de régulation des marchés de capitaux des bourses et du ministère de l'économie et des finances à l'autorité de surveillance - la Commission grecque des marchés de capitaux (Grèce), une législation conférant au gouvernement des pouvoirs d'intervention d'urgence pour réglementer le secteur financier en cas de circonstances exceptionnelles (Finlande), des mesures réglementaires visant à renforcer la surveillance financière du secteur de l'assurance (Portugal), la consolidation de la réglementation financière en une loi intersectorielle uniforme pour les services financiers (Danemark) et l'adaptation de la législation à la nouvelle approche fonctionnelle de la surveillance (Pays-Bas).

Les États membres font des efforts pour améliorer la qualité et l'efficience de leurs systèmes d'éducation et de formation

Plusieurs États membres (Belgique, Danemark, Espagne, Italie, Portugal, Finlande et Suède) ont manifestement fait des efforts pour améliorer la qualité et l'efficience de leur système d'éducation et de formation. Ainsi, l'Espagne a adopté une loi fondamentale sur la qualité de l'enseignement, tandis que la Suède a mis en place un nouveau système de formation professionnelle. Si certains États membres s'attachent à promouvoir la formation tout au long de la vie dans l'entreprise, d'autres privilégient l'amélioration des compétences de base et les programmes de la deuxième chance dans le domaine de l'éducation des adultes. Cependant, la qualité médiocre et le manque d'attrait de la formation professionnelle demeurent préoccupants. De plus, une grave pénurie d'enseignants menace et il s'avère nécessaire d'accroître le nombre de scientifiques, de techniciens, d'ingénieurs et de diplômés en gestion d'entreprise. Enfin, le niveau de financement de l'enseignement supérieur par le secteur privé est minime par rapport à celui atteint aux États-Unis. Pour remédier à ces problèmes, la Commission a proposé un train de mesures dans sa communication de novembre 2003 intitulée «Éducation et formation 2010, l'urgence des réformes pour réussir la stratégie de Lisbonne».

Des initiatives ont été prises pour renforcer la contribution du secteur public à la croissance

L'initiative européenne pour la croissance lancée en octobre 2003 et avalisée par le Conseil européen en décembre vise à mobiliser des fonds publics et privés pour financer certains projets d'infrastructure et de R&D présentant une réelle dimension européenne. Le Conseil est parvenu à un accord politique selon lequel le budget de l'UE pourrait financer jusqu'à 20 % des coûts des projets portant sur des infrastructures transfrontières. Malgré le ralentissement économique, les dépenses publiques d'investissement sont restées stables à environ 2,3 % du PIB. Il existe toutefois des différences sensibles entre les États membres, les ratios d'investissement variant de 1 ½ % du PIB (Belgique, Danemark, Allemagne, Autriche et Royaume-Uni) à 3 % ou plus (Grèce, Espagne, France, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Suède). D'une manière générale, les dépenses publiques consacrées à l'éducation en pourcentage du PIB ont légèrement diminué ces dernières années, en partie en raison de facteurs démographiques, tandis que les dépenses publiques consacrées à la R&D sont restées stables à environ 0,7 % du PIB. Les États membres ont pris diverses mesures pour encourager le développement de partenariats entre le secteur public et le secteur privé, l'adoption de nouvelles technologies par l'administration et la concurrence dans les marchés publics, notamment par une utilisation accrue des outils informatiques. En outre, les taux statutaires d'impôt sur les sociétés ont été considérablement réduits dans de nombreux États membres ces deux dernières années. Des mesures ont parallèlement été prises pour élargir l'assiette fiscale, réduisant ainsi les écarts entre les charges fiscales imposées aux sociétés dans les différents États membres.

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Une autre façon de renforcer la contribution du secteur public à la croissance est de réorienter les dépenses vers des investissements porteurs de croissance dans le capital physique et humain. L'investissement public, en pourcentage des dépenses publiques totales, devrait augmenter modestement de 0,3 point dans l'UE en 2003. Il devrait augmenter plus sensiblement en Espagne, en Italie [La hausse des investissements publics en Italie est essentiellement un effet comptable, résultat de la chute des ventes d'actifs publics réels par rapport à l'année précédente] et au Royaume-Uni, mais diminuer de 0,6 point ou plus en Irlande [Malgré la baisse récente, l'investissement public en Irlande représentait encore environ 4% du PIB en 2003, ce qui est l'un des taux les plus élevés de l'UE] et en Finlande. L'augmentation attendue de la part des dépenses publiques de l'UE consacrées à l'investissement est un pas positif vers l'amélioration de la capacité de croissance de l'Union et la garantie d'une utilisation adéquate de l'argent des contribuables, d'autant que les paiements d'intérêts devraient augmenter dans certains États membres du fait de la détérioration des positions budgétaires (en Allemagne et en France par exemple), évinçant ainsi d'autres dépenses.

Les transferts sociaux continueront à représenter la plus grande part des dépenses publiques dans l'UE (voir tableau 4). Néanmoins, les niveaux et les évolutions diffèrent en fonction des États membres (les transferts sont susceptibles d'augmenter de plus d'un point en Belgique, aux Pays-Bas, au Portugal et en Suède, mais diminueront presque d'autant au Royaume-Uni).

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Même si des mesures supplémentaires ont été prises, l'application effective des règles et procédures budgétaires pourrait être améliorée au niveau national

En 2003, les États membres ont continué à appliquer les règles et procédures budgétaires nationales en vue d'améliorer l'efficience des dépenses et de garantir un contrôle plus étroit. Néanmoins, comme le montre le rapport de la Commission intitulé «Les finances publiques dans l'UEM - 2003», les règles budgétaires adoptées et mises en œuvre dans les États membres de l'UE varient considérablement. Tous les pays ont défini des objectifs pour l'année prochaine et les années suivantes dans le cadre de plans budgétaires pluriannuels. Certains États membres visent l'équilibre budgétaire, tandis que d'autres fixent des plafonds de dépenses. Toutefois, les dérapages observés par rapport aux objectifs budgétaires montrent que ces règles ne sont pas pleinement respectées. Les mécanismes de contrôle des dépenses publiques au niveau sous national demeurent une question de fond pour plusieurs États membres.

Plusieurs États membres ont quelque peu amélioré leur processus budgétaire. En Espagne, la loi générale sur la stabilité budgétaire, qui est entrée en vigueur en 2003, dispose que les comptes doivent être équilibrés ou excédentaires en termes nominaux chaque année au niveau de tous les sous-secteurs de l'administration centrale. Au Portugal, la loi sur la stabilité budgétaire, d'application depuis 2003, fixe des limites strictes - bien que provisoires - à respecter par tous les niveaux de l'administration pour ce qui est des besoins nets de financement. L'Autriche a adopté cette année une loi budgétaire, qui prévoit une réduction générale des enveloppes budgétaires des ministères de 5 % par rapport au budget 2002. La Finlande a elle aussi revu ses plafonds de dépenses et introduit un plan budgétaire pluriannuel couvrant la période électorale. Les plafonds de dépenses couvrent ¾ des dépenses budgétaires de l'administration centrale, y compris les budgets supplémentaires. Les postes budgétaires sensibles à la conjoncture et les paiements d'intérêt de la dette publique sont toutefois exclus.

Il n'est pas encore possible d'évaluer pleinement l'efficience du secteur public

La composition des dépenses publiques n'évolue guère d'une année à l'autre. Il faut du temps pour que la consommation publique s'adapte aux nouvelles législations, aux changements démographiques ou à l'évolution des fonctions de protection sociale. C'est pourquoi il est difficile d'évaluer la modification de la composition des dépenses publiques. En outre, le manque de données actuelles et exhaustives ne permet pas d'apprécier de manière approfondie la qualité des dépenses publiques. L'impact des dépenses publiques sur les objectifs économiques et sociaux est également difficile à déterminer. L'efficience des dépenses a trait aux liens entre les intrants (principalement l'argent, mais pas seulement) et les résultats. Une évaluation appropriée exigerait de meilleures informations, notamment sur les mesures relatives aux intrants (politiques et dépenses) et aux résultats (objectifs réalisés), ainsi qu'une évaluation microéconomique détaillée de politiques spécifiques.

Les règles budgétaires nationales peuvent également contribuer à améliorer la qualité des dépenses publiques et la conformité avec le cadre budgétaire de l'UE. Là encore, une évaluation appropriée nécessite une plus longue période d'observation. Néanmoins, dans de nombreux cas, il serait utile de renforcer les mécanismes d'application: les expériences avec les différentes règles budgétaires nationales montrent que, sans un système d'application et de sanction valable, les règles s'avèrent souvent inefficaces en termes de résultats ex-post.

2.3 Renforcement de la durabilité

2.3.1 Durabilité économique: assurer la viabilité à long terme des finances publiques

Depuis 2000, le ratio de la dette publique moyen dans l'UE n'a pas décliné

Compte tenu du vieillissement de la population, la viabilité des finances publiques est loin d'être assurée dans environ la moitié des États membres (notamment Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie et Portugal) [Ceci est basé sur l'évaluation de la viabilité des programmes mis à jour en 2003, à l'exception de l'Allemagne et de l'Espagne, pays pour lesquels l'évaluation est toujours en cours et doit donc être considérée comme provisoire]. Globalement, le ratio de la dette publique moyen dans l'UE n'a pas décliné entre 2000 et 2003 et reste situé à 64,1 % du PIB (70,4 % du PIB dans la zone euro). Néanmoins, la situation diffère sensiblement d'un État membre à l'autre (voir graphique 14): si le ratio d'endettement a diminué dans la plupart des États membres au cours de la période 2000-2003, notamment en Belgique, en Grèce et en Espagne, il a au contraire augmenté en Allemagne, en France et au Portugal. Malgré des progrès récents, ce ratio reste supérieur à 60 % dans six États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, France, Italie et Autriche), où il excède dans certains cas 100 % du PIB (Belgique, Grèce et Italie).

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Tant la taille de la population de l'UE que la pyramide des âges subiront des changements spectaculaires pendant les décennies prochaines. Selon les projections, la population en âge de travailler diminuera très sensiblement, passant de 243 millions de personnes en 2000 à 203 millions en 2050, soit une baisse de 18 %, tandis que le groupe des plus de 65 ans augmentera de 40 millions de personnes pour atteindre 103 millions en 2050, soit un gain de plus de 60 %.

L'évolution démographique a un impact important sur deux éléments majeurs. Tout d'abord, la plupart des États membres tablent sur un taux de croissance économique à long terme inférieur à 2 %, en raison notamment de la contraction de la population active. Deuxièmement, ce vieillissement démographique fait que les dépenses publiques seront soumises à une pression à la hausse durant les 15 à 20 années à venir.

Dans ce domaine, les GOPE pour 2003-2005 ont recommandé aux États membres:

15. de progresser dans la réduction des ratios de la dette publique;

16. de concevoir, d'introduire et d'appliquer effectivement des réformes des systèmes de retraite.

Une volonté plus marquée de réduire les ratios d'endettement est requise dans plusieurs États membres

Les prévisions économiques de la Commission de l'automne 2003 montrent que le ratio d'endettement a décliné dans la plupart des États membres en 2003. Six d'entre eux, à savoir la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, la France, l'Italie et l'Autriche, devraient afficher un ratio supérieur à 60 % en 2003 et 2004. Le ratio de la dette devrait poursuivre sa baisse en Belgique, en Grèce et en Autriche, et se stabiliser en Italie, mais continuer à augmenter en Allemagne et en France dans les deux années à venir.

Il semble qu'un engagement plus déterminé à réduire le ratio d'endettement soit requis de la part de plusieurs États membres, et en premier lieu de ceux dans lesquels ce ratio est très élevé. Les tendances actuelles ne sont pas satisfaisantes, en ce sens qu'elles ne permettent pas d'espérer que les ratios d'endettement retomberont en dessous de la valeur de référence de 60 % du PIB avant que l'impact du vieillissement ne se fasse pleinement sentir dans 15 à 20 ans. Qui plus est, l'évolution défavorable observée dans certains États membres où ces ratios augmentent depuis quelques années ne laisse pas de préoccuper.

La réforme des retraites s'est accélérée dans l'UE et certains États membres ont adopté d'importantes mesures de réforme des retraites

Huit États membres ont reçu des recommandations spécifiques concernant la réforme de leurs systèmes de retraite (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie, Autriche et Portugal). Plusieurs d'entre eux ont accompli des progrès significatifs. La France et l'Autriche ont adopté en 2003 des réformes majeures qui marquent une étape importante vers la mise en place de dispositifs plus viables. L'Allemagne et le Portugal ont introduit quant à eux certains changements afin d'améliorer l'équilibre financier de leur régime public de retraite et de favoriser la mise en place de régimes privés complémentaires. Enfin, la Grèce a mis en œuvre la réorganisation opérationnelle de ses caisses de sécurité sociale décidée en 2002, tandis qu'en Allemagne le débat public s'est poursuivi, sur la base d'un rapport de la commission pour la viabilité du financement du système allemand de sécurité sociale, et qu'en Italie le gouvernement a déposé une proposition de réforme.

On observe des progrès dans le traitement des conséquences budgétaires du vieillissement démographique pour les régimes de retraite publics

La France a décidé d'augmenter progressivement le nombre d'années de cotisations ouvrant droit à une retraite complète et a modifié le mécanisme d'indexation des salaires sur les prix à la consommation afin de faire face aux conséquences budgétaires du vieillissement de la population. En outre, les salariés du secteur privé devront acquitter des cotisations sociales plus élevées, qui seront compensées par une diminution correspondante des cotisations de chômage. Pour sa part, l'Autriche a voté l'extension progressive de la période de référence pour le calcul des droits à la retraite, et elle abaissera aussi graduellement le taux annuel d'accumulation de ces droits. Le Portugal a prolongé la période de cotisation, étendu la période de calcul de la retraite de base et lié l'augmentation des prestations au taux de croissance des salaires hors cotisations. Enfin, une proposition du gouvernement italien prévoit de durcir les conditions d'accès aux prestations de retraite et de relever l'âge minimal de départ en retraite.

Tant la France que l'Allemagne ont entamé des réformes qui visent à contrer le risque démographique. La France a mis en œuvre une disposition qui lie la période de cotisation ouvrant droit à une pension complète à l'augmentation de l'espérance de vie. En Allemagne, il a été proposé de relever graduellement l'âge de la retraite et de lier les prestations au taux de dépendance du régime par une règle d'indexation.

Les réformes visent l'interaction des systèmes de retraite et du marché du travail

Plusieurs États membres ont cherché à améliorer la transparence et les incitations au travail afin de renforcer à plusieurs égards l'interaction entre le système de retraite et le fonctionnement du marché du travail. Dans le cadre des efforts réalisés pour renforcer le lien entre les cotisations et les droits, le gouvernement autrichien entend harmoniser tous les régimes de retraite pour établir un système uniforme intégré, et il envisage également l'institution de «comptes-retraite» individuels. En Italie, le gouvernement prévoit de réduire le taux de cotisation au régime de retraite public pour les employés nouvellement engagés. La Grèce progresse elle sur la voie d'un système de sécurité sociale uniforme, doté d'un organe gestionnaire unique, qui offrira des modalités, conditions d'admissibilité et méthodes de calcul des droits identiques pour tous les salariés.

Le relèvement du taux d'emploi des travailleurs âgés est subordonné à la suppression des incitations à quitter de manière anticipée le marché du travail et à leur remplacement par d'autres dispositions poussant à prolonger la vie active. En Autriche, les dispositifs de préretraite seront graduellement supprimés. Tant les réformes françaises qu'autrichiennes ont accru les incitations pécuniaires, pour les salariés, à rester en activité après l'obtention du droit de partir à la retraite. En France, les employeurs ont été encouragés à embaucher des travailleurs âgés et dissuadés, au contraire, de s'en séparer ou de les obliger à prendre leur retraite. La réforme française a rendu plus facile le cumul d'une pension de retraite et d'un revenu complémentaire tiré d'un emploi. Un relèvement de l'âge légal de départ à la retraite a été proposé en Allemagne, tandis que les gouvernements portugais et italien ont proposé des méthodes de calcul des pensions d'ancienneté qui pénalisent les salariés qui partent en préretraite.

L'impact à long terme des réformes requiert toutefois une analyse plus approfondie

L'impact à long terme des réformes, y compris leur impact financier, dépend notamment de la durée des périodes de transition, qui sont nécessaires pour assurer une adaptation sans heurts et répondre aux attentes légitimes des personnes qui planifient leur propre retraite. Le revers de la médaille est qu'il faudra du temps pour que ces réformes fassent pleinement sentir leurs effets sur les finances publiques et le marché du travail, ce qui est le cas des réformes autrichiennes et françaises. La baisse des prestations des régimes publics de retraite suppose de rééquilibrer les différents piliers du système de retraite. Une considération essentielle à cet égard est de savoir si un dispositif budgétaire et réglementaire adéquat a été prévu pour développer des régimes de retraite complémentaires au moyen de régimes professionnels et/ou de régimes du troisième pilier afin que les citoyens aient d'autres moyens d'économiser pour leur retraite. L'Italie, l'Allemagne et l'Autriche ont proposé l'établissement ou le renforcement des régimes privés totalement capitalisés. Les changements proposés méritent une analyse plus approfondie.

2.3.2 Viabilité sociale: contribution à la cohésion économique et sociale

Le manque de données à jour continue de gêner l'évaluation des progrès accomplis en matière de viabilité sociale. La situation du marché du travail, qui s'est faite plus fragile récemment, est une source de préoccupations à cet égard, puisque les emplois sont un facteur important pour échapper à la pauvreté et à l'exclusion sociale. Alors que le taux de chômage de longue durée a continué à reculer en 2002 (tombant à 3,0 %, contre 3,5 % en 2000), certains développements plus récents sont probablement moins prometteurs, comme le redressement du taux de chômage global par exemple. Ainsi, la part des ménages sans emploi n'a pas décliné en 2002 (sans changement, à 12,2 %).

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Dans ce domaine, les GOPE pour 2003-2005 ont recommandé aux États membres:

17. de prendre des mesures pour moderniser les systèmes de protection sociale et combattre la pauvreté et l'exclusion afin de concourir à la réalisation des grands objectifs de Lisbonne;

18. d'améliorer le fonctionnement des marchés de façon à ce qu'ils favorisent l'investissement privé dans les régions en retard, notamment en permettant aux salaires de refléter les différences de productivité;

19. de veiller à ce que l'aide publique aux régions défavorisées se concentre sur l'investissement dans le capital humain et la connaissance ainsi que dans la création des infrastructures adéquates, et à ce que les programmes d'investissement soient conçus et gérés efficacement.

De nouveaux efforts s'imposent pour moderniser le système de protection sociale

Les efforts portent davantage sur les prélèvements que sur la réforme des prestations. En 2003, seuls le Danemark, l'Allemagne, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni semblent avoir agi pour réformer les systèmes de prestations (voir également le paragraphe consacré à l'orientation n° 4). Plusieurs États membres ont pris des mesures pour faciliter l'accès au marché du travail des personnes défavorisées. L'accroissement des possibilités d'emploi est la clé de leur inclusion sociale. Ainsi, les incitations à embaucher des personnes handicapées ont été mises en place en Belgique et ont été renforcées en Autriche, tandis que le Danemark prenait des dispositions visant les personnes nouvellement handicapées. L'Irlande et le Royaume-Uni ont également mis en place de nouvelles incitations financières afin d'encourager les personnes souffrant de handicaps à chercher et à accepter du travail, et de rendre le travail attrayant. Des aides à l'emploi nouvellement introduites visent les chômeurs de longue durée (aux Pays-Bas, en France et dans les Länder de l'est de l'Allemagne), les handicapés (France et Länder de l'est) ou les jeunes sans qualification (Länder de l'est).

Faute d'initiative majeure visant à accroître la différenciation des salaires, les différences régionales en matière de chômage restent fortes

Malgré la croissance appréciable de l'emploi durant la deuxième moitié des années 90, notamment dans les régions en retard, les différences régionales, à la fois en matière de taux d'emploi et de chômage, restent non négligeables. D'une manière générale, le chômage sévit plus fortement dans les régions plus pauvres, au PIB par habitant peu élevé. Alors que le taux de chômage, en 2002, était inférieur à 3 % dans 27 régions, principalement aux Pays-Bas et au Royaume Uni, il dépassait 20 % dans dix autres régions, partagées entre le sud de l'Espagne et de l'Italie et les territoires d'outre-mer français. Les écarts régionaux restent très prononcés au sein de certains États membres, par exemple en Italie où la différence entre le taux de chômage le plus élevé (en Calabre) et le plus faible (dans le Trentin-Haut Adige) dépasse 21 points.

Ces écarts témoignent de la nécessité de prendre de nouvelles mesures, notamment en vue d'accroître l'investissement dans le capital humain dans les régions défavorisées et de promouvoir la différenciation des salaires. En 2003, aucune initiative de grande ampleur n'a été prise dans les États membres les plus concernés par cette question pour permettre aux salaires de refléter les différences existant dans les compétences et dans les conditions locales du marché du travail (voir également le paragraphe consacré à l'orientation n° 5 sur la différenciation des salaires). Néanmoins, la différenciation gagne du terrain à travers le lien qui est établi entre performance et rémunération. Une certaine flexibilité fondée sur la situation de l'entreprise ou du secteur est déjà possible, par exemple en Espagne (accord interconfédéral pour 2003), ou bien doit être discutée, comme en Allemagne et en France où l'on envisage d'assouplir le principe selon lequel les accords de niveau inférieur ne peuvent être que plus favorables que les accords sectoriels.

Mesures prises pour assurer l'efficience des investissements réalisés

Le fait de ne pas disposer à temps de données suffisamment détaillées empêche d'évaluer parfaitement les types d'investissements qui font l'objet d'une aide publique. Dans trois des pays de la cohésion (Espagne, Irlande et Portugal), les chiffres concernant l'aide structurelle publique nationale dans les régions en retard de développement proviennent des vérifications de l'additionalité ex post et à mi-parcours qui sont réalisées, et qui sont disponibles pour les périodes 1994/1999 et 2000/2002. Il en ressort un intérêt accru pour les ressources humaines notamment les qualifications relatives à la RDT dont la part dans les dépenses publiques nationales a augmenté en 2000/2002. Les infrastructures sont au contraire légèrement en retrait, mais leur part dans les dépenses publiques structurelles demeure solide.

La Commission a récemment pris des mesures pour accroître l'efficience des programmes d'investissement soutenus par l'UE. La gestion des programmes des Fonds structurels 2000-2006 sera simplifiée et rendue plus flexible. À la suite de l'évaluation à mi-parcours qui devrait être effectuée en 2004, la Commission et les États membres décideront de réaffecter les ressources des mesures inefficaces vers les mesures efficaces, afin qu'elles contribuent davantage à la réalisation des objectifs de Lisbonne, en particulier l'investissement dans la connaissance et l'innovation. La réalisation des objectifs d'efficacité, de gestion et d'exécution financière, qui sont fixés dans chaque programme, sera également évaluée avant le 31 mars 2004. Les résultats seront décisifs pour l'attribution de la réserve de performance (introduite en 2000). La coopération avec la BEI a également été améliorée, notamment pour trouver un juste équilibre entre le co-financement par prêts et par aides non remboursables. La Banque a intensifié son travail de conseil concernant la solidité technique et économique d'un certain nombre de projets du FEDER, du Fonds de cohésion et du centre Ispa. Une centaine de projets ont été passés en revue depuis 2000.

2.3.3 Pérennité de l'environnement: promotion d'une gestion efficiente des ressources naturelles

Le maintien d'un haut niveau de qualité de l'environnement n'est pas seulement une fin en soi, il peut avoir des effets positifs plus vastes

Des mesures telles que la suppression des subventions et l'instauration d'impôts et de taxes qui permettent d'«internaliser» les coûts externes de la pollution n'ont pas seulement des avantages sur le plan de l'environnement, elles renforcent également les effets des réformes structurelles mises en œuvre dans d'autres secteurs en aidant à «parvenir à un juste prix». Cela est particulièrement vrai si les recettes tirées de réformes liées à l'environnement servent à réduire d'autres prélèvements ayant un effet de distorsion. Mais elles peuvent aussi contribuer à l'assainissement budgétaire, bien que ce ne soit pas le but premier de telles mesures, ou à la fourniture d'autres biens publics.

Dans ce domaine, les GOPE pour 2003-2005 ont recommandé aux États membres:

20. de réduire les subventions sectorielles, les exonérations fiscales et les autres incitations qui ont un impact écologique négatif et nuisent au développement durable; de veiller, notamment par l'imposition de taxes et de charges, à ce que le prix de l'extraction, de l'utilisation et, le cas échéant, du rejet de ressources naturelles telles que l'eau reflète de manière adéquate leur rareté ainsi que tous les dommages qui en résultent pour l'environnement;

21. de réduire les subventions à l'énergie non renouvelable, de promouvoir les instruments basés sur le marché, d'élargir encore le champ d'application et d'assurer une différenciation appropriée des taxes énergétiques;

22. d'ajuster le système des taxes, charges et subventions dans le domaine des transports, afin de mieux traduire les coûts écologiques et sociaux imputables à ce secteur et de renforcer la concurrence entre les divers modes de transport;

23. de redoubler d'efforts pour tenir les engagements souscrits dans le protocole de Kyoto et de mettre en œuvre le système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre de la CE, tout en mettant en place des systèmes permettant de rendre compte de ces politiques et de ces mesures et de leurs effets escomptés sur les émissions; de prendre les mesures permettant d'atteindre les objectifs fixés par les Conseils européens ultérieurs, notamment en matière d'efficience énergétique, d'énergie renouvelable et de combustibles biologiques.

Les progrès en matière de pérennité de l'environnement on été décevants en 2003.

Du fait du ralentissement économique, l'attention s'est portée davantage sur l'amélioration de la croissance à court terme que sur la préservation de la pérennité à moyen et à long terme. Néanmoins, certains événements sont venus rappeler la nécessité d'agir dans ce domaine. Qu'il soit ou non imputable à un changement climatique dû à l'homme, l'été long et chaud de 2003 a pesé sur l'offre d'électricité, l'amenant jusqu'aux limites de sa capacité. S'ajoutant à des coupures (indépendantes) de courant dans certains États membres, ceci souligne la nécessité d'éliminer les distorsions dans les prix de l'énergie et de veiller à que tous les acteurs - producteurs, fournisseurs et consommateurs - soient confrontés à des incitations appropriées.

Le Conseil a adopté un certain nombre de textes de loi en 2003 qui vont précisément dans ce sens, à savoir des directives concernant les règles communes applicables aux marchés de l'électricité et du gaz et visant à rendre ces marchés concurrentiels, sûrs et compatibles avec un environnement durable, et un règlement fixant des règles équitables pour les échanges transfrontaliers d'électricité. Ce dernier a été complété par une décision des régulateurs du secteur de l'électricité de l'UE de ne pas facturer de frais supplémentaires pour les transactions transfrontalières d'électricité dans le marché intérieur. En outre, le Conseil a adopté la directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques. Certes, ce texte aura peu d'effet à court terme sur les prix de l'énergie, mais il aura un impact grandissant au fil des ans, en particulier dans les nouveaux États membres. Il étend le dispositif communautaire à l'utilisation du charbon et du gaz naturel comme combustibles de chauffage, et fait donc évoluer la Communauté vers un système permettant de moduler comme il convient la taxation de l'énergie.

Au niveau des États membres, un certain nombre de changements ont eu lieu concernant le soutien aux différentes sources d'énergie. L'année 2003 a vu la mise en œuvre de la directive sur l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables. Les résultats dans le domaine de la production d'électricité verte sont décevants, sauf pour l'énergie éolienne dans trois États membres principalement, à savoir l'Allemagne, l'Espagne et le Danemark (23 GW étaient installés en Europe fin 2002). Même s'il est trop tôt pour procéder à une analyse approfondie, il est d'ores et déjà manifeste que l'objectif communautaire de produire 22 % de l'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables en 2010 ne sera pas atteint, à moins que les États membres prennent des mesures supplémentaires. La Commission rendra compte au Conseil et au Parlement européen en mai 2004 des progrès accomplis par les États membres dans la réalisation de leurs objectifs indicatifs nationaux et de l'objectif communautaire d'une part de 22% de l'électricité renouvelable dans la consommation européenne brute totale d'électricité en 2010.

La Belgique (Wallonie) et la Suède ont introduit des «certificats verts» imposant aux fournisseurs d'électricité de tirer un pourcentage minimal de leur production de sources d'énergie renouvelables. La Suède a également continué à déplacer le poids de l'impôt pour le faire porter davantage sur la pollution au lieu de la main d'oeuvre. Les Pays-Bas utilisent maintenant le produit de leur taxe sur l'électricité provenant de sources renouvelables pour financer des tarifs de rachat différenciés pour ces énergies. Enfin, l'Allemagne a réduit le niveau global des aides d'État à l'industrie houillère, mais a accru l'aide au fonctionnement.

Le système de péage («congestion charges») instauré à Londres a entraîné un net changement de comportements

En matière de tarification des transports, l'Autriche prévoit d'introduire une taxe au kilomètre pour les véhicules utilitaires à partir de 2004; le retard pris dans le lancement d'un tel système en Allemagne montre bien la nécessité de veiller à ce que de tels régimes de taxation des transports fonctionnent concrètement et n'impliquent pas des coûts de transaction excessifs. Au Royaume-Uni, Londres a mis en place un système de péage («congestion charge») en février 2003. Ce dispositif a été couronné de succès pour ce qui est de l'objectif de réduction des embouteillages, et ce sans effets secondaires majeurs. Les recettes ont été toutefois nettement moins élevées que prévu. D'autres villes, telles que Rome, Bristol ou Edimbourg, expérimentent des systèmes de tarification routière afin de réduire le trafic automobile en centre-ville. Certains de ces systèmes en sont encore à un stade préliminaire. Toutefois, le système de contrôle automatique qui a été mis en place à Rome en 2001 a déjà réduit l'accès au centre historique. On peut en conclure provisoirement que la modification du prix des transports urbains peut changer plus radicalement les comportements qu'on ne le pense généralement, ce qui a notamment pour conséquence qu'il ne faut pas nécessairement voir dans les dispositifs de taxation des transports une source majeure de recettes.

La libéralisation du transport ferroviaire a progressé au niveau communautaire. En mars, le Conseil «Transports» a conclu un accord sur le «deuxième paquet ferroviaire», qui doit permettre l'ouverture du marché du fret international d'ici janvier 2006 et du marché du cabotage d'ici janvier 2008. Le Parlement et le Conseil débattent encore d'un accroissement de l'ouverture du marché «passagers» international. Au niveau des États membres, la législation en vigueur (premier «paquet» ferroviaire, qui a ouvert à la concurrence le marché des services internationaux de transports de marchandises) est mise en œuvre lentement et/ou de manière inefficace, décourageant l'investissement privé dans le secteur.

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Les émissions de gaz à effet de serre sont en augmentation - non pas en baisse dans l'UE

En ce qui concerne le changement climatique, l'Agence européenne pour l'environnement a signalé que les émissions de gaz à effet de serre avaient augmenté en 2001 dans l'UE pour la deuxième année consécutive, éloignant l'Union de l'objectif fixé dans le protocole de Kyoto, et ce malgré le ralentissement de la croissance économique. Seuls cinq États membres (Allemagne, France, Luxembourg, Suède et Royaume Uni) sont encore sur les rails ou proches de leurs objectifs respectifs, tandis que les dix autres sont bien au-dessus de la trajectoire fixée (l'Espagne, l'Irlande, l'Autriche et le Portugal sont à 15 points ou plus au-dessus) (voir graphique 16).

Tous les États membres se préparent à mettre en œuvre le système d'échange de droits d'émission adopté par l'UE en octobre. Cependant, il ressort des prévisions nationales que, même armés de ce dispositif et des autres politiques et mesures existantes et prévues, la plupart n'atteindront pas leurs objectifs, à moins qu'ils ne visent plus haut. Cela implique qu'ils prennent des dispositions supplémentaires, par exemple en fixant des objectifs plus ambitieux aux secteurs couverts par le système d'échange de droits d'émission dans leurs prochains plans nationaux d'attribution des quotas, ou en introduisant des mesures efficaces et économes pour combattre les émissions dans les secteurs non couverts par ce système. Plusieurs États membres ont déjà décidé ou annoncé leur intention d'utiliser le mécanisme flexible du protocole de Kyoto en plus des mesures et politiques domestiques et européennes en vue de réaliser leurs objectifs. Cependant peu d'entre eux ont explicitement prévu les ressources budgétaires nécessaires à cette fin.

En ce qui concerne le respect des obligations légales de transmission et l'évaluation des progrès effectifs et prévus, certains États membres avaient plusieurs mois de retard pour la présentation des données d'inventaire, tandis que d'autres n'ont pas fourni toutes les données requises ou le niveau de détail requis (par gaz et par secteur), que ce soit pour leurs inventaires ou leurs projections (c'était notamment le cas de l'Allemagne, de la Grèce, de l'Italie, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal et de l'Espagne). Tous les États membres devront redoubler d'efforts pour améliorer la situation.

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