Deux mauvaises formules. C'est la Commission européenne qui risque! Dans la recherche d'un compromis sur la Constitution pour l'Europe, la plupart des gouvernements paraissent très fermes sur un certain nombre d'aspects essentiels, notamment la nouvelle méthode du vote à la majorité et les progrès en matière de défense. En revanche, à propos de la Commission, les convictions sont moins fermes et l'idée de rendre définitif le principe d'un Commissaire par pays semble acquise. Le président de la CIG Franco Frattini a déclaré: "Romano Prodi nous a expliqué que la Commission peut fonctionner très bien avec 26, 27 ou 28 membres. Moi, j'estimais qu'une Commission plus restreinte serait mieux. Je ne me suis pas converti mais j'ai pris acte. Prodi nous a fait une docte leçon. Je ne peux pas être plus réaliste que le roi…"
La solution alternative est celle proposée par la Convention. Dans le deuxième des "papiers de la Convention", Valéry Giscard d'Estaing, Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene ont décrit avec clarté et efficacité la signification de la Commission, son rôle irremplaçable en défense de l'intérêt européen, la nécessité qu'elle soit forte et indépendante, et ils ont expliqué qu'ils étaient arrivés à la conclusion que le nombre souhaitable et raisonnable de Commissaires est de quinze, sans critères rigides de nationalité. Au-delà, la Commission ne serait plus un collège. Ecoutons-les: " le mot de collège recouvre une structure suffisamment restreinte et homogène pour pouvoir conduire une discussion approfondie et parvenir à une position commune. Les études menées à ce sujet situent entre neuf et quinze le nombre de Commissaires qui permettent à la Commission de conserver son caractère de collège."
Malheureusement, la proposition de la Convention ne correspond pas à ces principes, et surtout pas au principe essentiel selon lequel la nationalité devrait intervenir aussi peu que possible dans le choix des Commissaires. Le projet de la Convention prévoit, on le sait, quinze Commissaires avec droit de vote, plus un nombre de Commissaires sans droit de vote égal à celui des Etats membres dont la nationalité n'est pas représentée dans le premier groupe. La rotation entre les deux catégories de Commissaires serait rigoureusement égalitaire: lorsque le tour d'une nationalité arrive, une autre s'efface. Actuellement, un Commissaire peut être confirmé plusieurs fois; Jacques Delors a eu trois mandats de présidence. Ceci ne serait plus possible; les qualités individuelles, pourtant citées comme le premier critère de sélection, devront s'effacer devant la nationalité. Quelle personnalité de premier plan acceptera-t-elle la place de Commissaire non votant? VGE et ses vice-présidents ne cachent d'ailleurs pas que la formule retenue "n'est pas parfaite et comporte des ambiguïtés", et que le projet initial à eux trois prévoyait un Collège de 15 Commissaires "sans condition de nationalité: seuls la compétence et l'engagement européen auraient été pris en compte". Le résultat final est "un compromis longuement élaboré entre les membres de la Convention". On le voit, c'est une défense sans enthousiasme; il n'y manque pas beaucoup pour qu'ils admettent que le compromis ne leur plaît pas du tout…
Une composition arbitraire. Par malheur, la formule "un Commissaire par pays" est encore pire. La difficulté de fonctionnement, très souvent citée, n'est pas son inconvénient le plus sérieux. Le vrai problème est le caractère arbitraire d'une telle Commission. Sa composition dépend en définitive de la faculté qu'ont les Etats membres de se dédoubler, voire même de se multiplier. L'ancienne Tchécoslovaquie, ce sont aujourd'hui deux Etats indépendants, donc deux Commissaires. L'ancienne fédération de Yougoslavie, ce sont déjà six Etats, et ce n'est pas fini car beaucoup d'observateurs ne croient pas à la durabilité de l'union entre Serbie et Monténégro; et qui peut prévoir l'avenir du Kosovo? Lorsqu'elle rentrera dans l'Union, si la règle "un Commissaire par pays" est inscrite dans la Constitution, l'ex-Yougoslavie aura droit à autant de Commissaires que les six pays fondateurs, en attendant d'aller plus loin. Où se situe la légitimité politique d'une Commission dont la composition dépend des hasards politiques de ses membres les plus petits? Si, pour le moment, leur souci prioritaire est de nature ethnique (pensez aux péripéties de la Bosnie-Herzégovine, au drame de Chypre), comment une Commission édifiée sur ces bases peut-elle représenter l'intérêt européen commun?
Une autorité économique démolie. Le problème se pose tout autant sur le plan économique. Dans la Commission actuelle, les Commissaires appartenant à la zone euro sont majoritaires, et personne n'a contesté sa légitimité à délibérer sur l'application du Pacte de stabilité, à proposer ce qu'elle a proposé et à défendre vigoureusement sa position devant le Conseil. À partir d'octobre prochain, dans la nouvelle Commission, les Commissaires de la zone euro seront minoritaires, et ils le seront de plus en plus avec les adhésions ultérieures; comment la Commission aura-t-elle l'autorité nécessaire pour déterminer ce que devraient faire les pays de cette zone? Et pour formuler à cet effet des "recommandations", voire même des "propositions" que le Conseil ne pourrait modifier qu'à l'unanimité? Dans la prochaine Commission, les Commissaires issus des Etats moyens et petits disposeront de 19 voix sur 25. Comment les grands Etats membres, qui fournissent l'essentiel des moyens financiers de l'Union, pourraient-ils accepter que les propositions de cette Commission sur le financement futur représentent l'élément essentiel et le point de départ de la négociation entre les Etats membres, comme à l'époque de Jacques Delors? Les pays "contributeurs nets" s'ils deviennent largement minoritaires, accepteraient-ils que ce soient les autres qui décident ce qu'ils doivent verser au budget commun? Cette problématique n'a pas échappé à VGE, M.Amato et M.Dehaene, qui dans leur "papier de la Convention" déjà cité ont écrit à propos de la formule d'un Commissaire par pays: "On ne voit pas comment une telle Commission pourrait trouver l'autorité nécessaire pour intervenir dans la gouvernance économique de l'Union, ou pour proposer des schémas financiers mutuellement acceptables".
Certes, Romano Prodi et sa Commission ne sont pas inconscients, et en proposant la formule "un Commissaire de chaque Etat membre", ils ont prévu parallèlement une révision profonde du fonctionnement du collège. La Commission serait "structurée en Groupes de Commissaires", et chaque Groupe aurait la faculté de prendre des décisions au nom du collège. Mais ces dispositions ont suscité de nombreuses réserves; les pays du Benelux s'y sont fermement opposés, en estimant que les "groupes" seraient dominés par les grands pays.
La solution raisonnable existe mais n'est pas encore politiquement praticable. La solution raisonnable existe et, à ma connaissance, seul Jean-Luc Dehaene a osé l'indiquer explicitement: "une Commission de quinze membres, dans laquelle les grands pays auraient chacun un ressortissant de façon permanente et les autres auraient le leur quand c'est leur tour" (voir cette rubrique du 6 décembre). D'autres avaient essayé des formules plus nuancées, fondées par exemple sur un regroupement géographique des petits pays. Mais de telles formules ne sont pas politiquement praticables dans la phase actuelle de la construction européenne. Même Jacques Delors est parvenu à la conclusion qu'au départ il est politiquement impossible (et serait psychologiquement maladroit) de ne pas assigner un Commissaire à chaque nouvel Etat membre. Très bien; mais, de grâce, que l'on ne me parle pas du respect de l'égalité des Etats membres tel que prévu par les "pères de l'Europe", car la Haute Autorité de la CECA présidée par Jean Monnet avait huit membres pour six pays: deux français, deux allemands, un chacun pour les quatre autres pays. Non seulement la population était prise en compte, mais même le poids économique (cas de l'Italie, modeste dans les secteurs du charbon et de l'acier). L'équilibre entre grands et petits pays est réel aussi dans l'actuelle Commission Prodi, qui a vingt membres: dix appartiennent aux grands pays et dix aux pays petits et moyens. C'est le Traité de Nice qui bouleverse l'équilibre, avec six Commissaires pour les pays les plus peuplés et dix-neuf pour les autres.
Les conclusions à tirer. Voici les conclusions à tirer, à mon avis, des considérations qui précèdent.
1. Les deux formules qui sont sur la table de la CIG sont l'une et l'autre inadaptées pour une Constitution qui se veut écrite pour un demi-siècle.
2. La formule de la Convention (15 Commissaires avec droit de vote, plus des Commissaires sans droit de vote "venant de tous les autres Etats membres") non seulement rompt l'égalité entre les membres du collège, mais introduit pour les Commissaires avec droit de vote un système de rotation rigide fondé exclusivement sur la nationalité. La prolongation du mandat de Commissaires ayant des qualités exceptionnelles deviendra très difficile, et impossible après deux mandats; le meilleur Commissaire du monde devra s'effacer devant un Commissaire d'une autre nationalité, même si le pays concerné ne dispose pas à un moment donné d'une personnalité ayant l'envergure suffisante pour ce rôle…
3. La formule "un Commissaire par pays" comporte tellement de désavantages qu'elle n'est pas acceptable au-delà d'une période raisonnablement brève. Avec l'arrivée (souhaitée) des pays balkaniques, elle deviendra totalement absurde. On ne peut pas l'introduire dans une Constitution qui a l'ambition de durer.
4. Les formules plus "européennes" (Commissaires désignés sans conditions de nationalité) ou impliquant une rotation non rigoureusement égalitaire, ne sont pas mûres. A ma connaissance, seulement en France, en Belgique et à Chypre, certaines autorités ont exprimé leur disponibilité à accepter de rester pendant certaines périodes sans Commissaire de leur nationalité. Or, ce n'est pas assez, n'est-ce pas?
Il n'existe alors qu'une solution raisonnable: ne pas inscrire dans la Constitution des règles détaillées sur la composition de la Commission. D'ailleurs, elles ne doivent pas nécessairement y figurer. Pour la prochaine Commission, il faudra de toute manière appliquer le Traité de Nice, car la Constitution ne sera pas encore en vigueur. L'Europe disposera donc d'un délai suffisant pour se mettre d'accord sur une formule meilleure, axée soit sur une Commission restreinte, soit sur de nouvelles règles de fonctionnement de la Commission large. A défaut, c'est le Traité de Nice qui s'appliquera. Tout le Traité, y compris l'article 4 du protocole "élargissement" qui dit: "lorsque l'Union compte 27 membres, le nombre des membres de la Commission est inférieur au nombre d'Etats membres". Il ne dit pas qu'il "pourrait" être inférieur; mais qu'il "est" inférieur. Obligatoire. Ce qui devrait aider à trouver un compromis en temps utile. (F.R.)