Perspectives sombres, si… Il faut espérer que la tactique joue, pour le moment, un rôle prépondérant. Si les positions annoncées par les Etats membres et par la Commission européenne à propos du projet de Constitution que la Conférence intergouvernementale (CIG) a hérité de la Convention étaient fermes et définitives, les perspectives seraient sombres. Le nombre de ministres des Affaires étrangères qui ont annoncé l'intention de leurs pays de modifier sensiblement le projet de Valéry Giscard d'Estaing, ou du moins de rouvrir le débat sur des aspects fondamentaux, est impressionnant. Il est vrai que les chefs de gouvernement ont été, en général, moins bavards, et que la CIG est dans leurs mains. Mais il semble difficile d'imaginer, sauf cas particuliers, qu'il y ait dans l'un ou l'autre Etat membre des divergences sérieuses entre les deux niveaux. C'est pourquoi j'espère que la situation actuelle soit en bonne partie déterminée par les tactiques de négociation: au moment où la CIG va s'ouvrir, chacun s'efforce de s'assurer la position la meilleure.
Si ce n'était pas le cas, l'Europe n'aurait pas sa Constitution avant les élections européennes de juin prochain. Le scénario qui s'ensuivrait ne serait pas rassurant. On entrerait dans le règne du Traité de Nice, avec ses faiblesses bien connues, notamment institutionnelles. La négociation sur les perspectives financières s'ouvrirait dans de très mauvaises conditions, car les pays grands contributeurs au budget ne confieraient pas beaucoup d'argent à gérer à une Commission de 25 membres votant à la majorité simple. La disparition des dispositions relatives à la défense amènerait les pays qui veulent fermement avancer en ce domaine à le faire en dehors des traités. L'Europe serait élargie, mais sans la Constitution elle n'aurait pas de cohésion ni d'institutions efficaces, et n'exercerait sur les citoyens aucune attraction, avec le résultat que les élections européennes seraient un demi-échec. C'est vers ça qu'on se dirige?
La liste de la Présidence italienne. Heureusement, rien n'est joué, car la CIG n'a pas encore commencé ses travaux et chacun devra prendre ses responsabilités. La présidence a joué son rôle, en confirmant l' intention de ne pas rouvrir l'ensemble des négociations; c'est une question politique car, du point de vue juridique, dans une CIG, tous les Etats ont le droit de s'exprimer. Il est important que la thèse favorable à une CIG qui ne recommence pas le parcours de la Convention ait été épousée par les six pays fondateurs, qui ont la plus longue expérience du fonctionnement communautaire et qui représentent toutes les catégories de pays: les grands, les moyens et un tout petit. Personne ne peut donc prétendre que c'est une position des "grands". Et il est important aussi que la Grande-Bretagne se soit alignée sur la même position de principe.
Mais il n'est pas question de verrouiller le débat. Même les sept pays qui partagent l'orientation de la présidence ne l'accepteraient pas, car ils ont eux aussi leurs revendications (le Luxembourg ne s'en cache pas). La liste indicative des points à débattre, que la présidence a communiquée à tous les participants, n'est pas mince. Elle comporte trois catégories: a) les points à clarifier: rotation de la présidence des différentes formations du Conseil, statut du ministre des Affaires étrangères, modalités de la "coopération structurée" en matière de défense et de la "clause de défense mutuelle"; b) les points à trancher: calcul de la majorité qualifiée au sein du Conseil, champ d'application de la majorité qualifiée, nombre minimal de sièges par Etat membre au Parlement, insertion éventuelle d'une référence aux "valeurs chrétiennes"; c) les points demandés par l'un ou l'autre Etat membre lors de la réunion préparatoire de Riva del Garda: composition de la Commission, création du Conseil législatif, procédure de révision de la Constitution elle-même.
La différence. On le voit, tous les problèmes (ou presque) soulevés par l'un ou l'autre Etat membre y figurent. Quelle est alors la différence entre la position de la présidence, et des gouvernements qui sont d'accord avec elle, et la position de ceux qui veulent rouvrir les débats? Elle porte sur la signification même de la CIG. Pour certains Etats membres, cette CIG a une nature et une signification qui la distinguent nettement de toutes celles qui l'ont précédée. En créant la Convention, l'UE a voulu changer la méthode de création d'un nouveau traité européen, en introduisant parmi les acteurs les parlementaires (européens et nationaux) et la Commission et en y associant les représentants de la "société civile". Pour d'autres Etats membres, le fait que la CIG ait été précédée par la Convention n'en modifie en rien la nature: la Convention, c'est un exercice terminé qui a eu son utilité, mais maintenant l'on revient à la procédure normale.
J'estime que seule la première thèse reconnaît à la Convention sa signification véritable et reflète l'importance qui lui a été attribuée lors de sa création. Selon Valéry Giscard d'Estaing, la CIG qui va s'ouvrir représente une phase du processus constituant qui, ouvert par la "déclaration de Laeken", s'est poursuivi par la Convention, se prolongera par la CIG et s'achèvera par les ratifications nationales (voir notre bulletin du 19 septembre pp.4/5). La présidence a repris la même thèse, ainsi que l'a expliqué le secrétaire d'Etat italien Roberto Antonione devant le Parlement européen (voir notre bulletin du 25 septembre p.4): " nous sommes en présence d'un processus constituant unique qui rentre maintenant dans le stade de la négociation intergouvernementale (…). Nous sommes donc face à une négociation substantiellement différente de celles qui ont conduit aux Traités d'Amsterdam et de Nice". La négociation doit se conclure en décembre afin que le traité constitutionnel soit signé en mai prochain, car sa prolongation " provoquerait la dispersion progressive du patrimoine constituant de la Convention". En début de semaine, toujours devant le P.E., le président de la République Carlo Azeglio Ciampi a prononcé un discours à la hauteur du rôle historique de l'Italie dans la création de l'Europe unie, en soulignant que les six pays fondateurs ne forment pas une "hiérarchie supérieure" mais représentent l'indispensable "mémoire historique" de la construction européenne, dont le fondement est "le partage de la souveraineté"(voir notre bulletin du premier octobre p.4). Au nom de la Commission, Michel Barnier a déclaré: " La CIG qui va s'ouvrir ne peut pas être, elle n'est pas et elle ne sera pas une CIG comme les autres, comparable à celles d'Amsterdam et de Nice qui ont abouti à quelques progrès et à beaucoup de regrets" (ce qui corrige heureusement, du moins en partie, l'impression qu'avait laissée le président Prodi de considérer comme acquis que la CIG devra être "authentique" parce que plusieurs ministres des Affaires étrangères s'étaient exprimés en ce sens à Riva del Garda).
Pour la formule belge. Quelle est la ligne de démarcation qui sépare la possibilité pour chacun d'évoquer les sujets cités, et l'exigence de ne pas recommencer les débats de la Convention? La formule la plus heureuse pour la définir me semble celle insérée dans la position de la Belgique sur la CIG. Guy Verhofstadt et Louis Michel ont écrit: "le gouvernement belge estime qu'à défaut de pouvoir trouver au sein de la CIG un consensus sur des formules alternatives qui améliorent le projet de constitution, le texte de la Convention doit s'imposer." Ce principe n'interdit pas de discuter tous les sujets cités par la présidence. La Belgique elle-même a pris position sur tous ces sujets, en se prononçant contre la référence aux "valeurs chrétiennes", pour le calcul de la majorité qualifiée tel qu'il figure dans le projet, pour la "clause passerelle" permettant certains passages à la majorité qualifiée sans révision du traité, pour la composition de la Commission telle que définie par le projet en tant que "formule transitoire" (sur ce point elle se heurte à la position du Luxembourg) et pour une simplification de la procédure de révision du traité constitutionnel à l'avenir. Mais en même temps la Belgique considère qu'en l'absence d'accord sur ce qu'elle-même demande, "le texte de la Convention doit s'imposer", et que cette règle doit s'appliquer à tous.
L'accord Espagne/Pologne. Ce n'est pas, et de loin, l'avis de tout le monde. L'Espagne et la Pologne rejettent le principe de conférer après coup à la Convention un pouvoir constitutionnel. Selon la ministre espagnole des Affaires étrangères, Ana Palacio, cette tentative est "dépourvue de toute légitimité, aussi bien juridique que politique". L'Espagne accepte les résultats de la Convention dans les domaines où celle-ci avait un mandat explicite, mais estime que ce n'est pas le cas pour des aspects institutionnels qui en pratique abrogent certains éléments du Traité de Nice, en particulier le calcul de la majorité qualifiée au sein du Conseil. Il est indéniable que le nouveau système (majorité des Etats représentant au moins 60% de la population) est moins favorable à l'Espagne (et à la Pologne) que le mécanisme de Nice qui attribue à ces deux pays 27 voix, presque à égalité avec les pays les plus peuplés (qui en ont 29), et on comprend que Madrid veuille en discuter; mais les arguments de Ana Palacio, dont l'engagement européen est hors de doute, semblent tenir compte exclusivement du volet "population" de la méthode retenue par la Convention, en négligeant le volet "nombre des Etats". Comment est-il possible d'affirmer que par cette méthode "le pouvoir est concentré dans les mains d'un petit nombre" (c'est-à-dire les pays les plus peuplés), alors qu'aucune décision ne serait acquise dans l'Europe à 25 si elle n'a pas l'appui d'au moins 13 Etats membres, et que les pays dont l'Espagne craint l'hégémonie sont seulement quatre? La Pologne est sur la même ligne; elle affirme même que "la répartition des voix convenue à Nice fait partie (pour le peuple polonais) du contrat sur l'adhésion à l'Union". La défense des intérêts nationaux est licite et compréhensible, et une solution doit être trouvée, mais sans remettre en cause la réforme institutionnelle dessinée par la Convention.
L'autre sujet. Le deuxième grand sujet de discussion est la composition de la Commission, et je maintiens que les deux projets en présence sont mauvais l'un et l'autre (le fait que certains défauts soient communs n'est pas un argument en leur faveur), et que les temps ne sont pas mûrs pour définir en détail la bonne formule. Il faut laisser aux pays adhérents le temps de "vivre" la méthode communautaire, sans les forcer, et ne pas vouloir introduire tous les détails dans la Constitution. Quelques années sont disponibles.
Le restant, c'est-à-dire la kyrielle de demandes de tel ou tel Etat membre ou de la Commission, est à discuter. Il est possible, voire même certain, que plusieurs améliorations seront acquises par consensus, par exemple dans la description et le fonctionnement des politiques communes. Mais en l'absence d'accord, c'est la "formule belge" qui doit prévaloir. Sinon, le résultat même de la CIG serait compromis. (F.R.)