Ce que pense vraiment Valéry Giscard d'Estaing. Si j'estime que la Conférence intergouvernementale (CIG) devra revenir sur le chapitre «Commission européenne» du projet de traité constitutionnel mis au point par la Convention (voir cette rubrique du 2 septembre), ce n'est pas parce que je ne partage pas les opinions de Valéry Giscard d'Estaing à ce sujet. C'est exactement le contraire: je considère que le projet actuel ne reflète pas ses idées.
Le président de la Convention a toujours affirmé avec force l'exigence que la Commission soit indépendante des Etats et que sa composition ne soit pas déterminée par la nationalité des Commissaires. Il serait fastidieux de citer tous les cas dans lesquels ce principe a été défendu par lui. Je me limite à quelques exemples. Dans «Le Point » du 9 mai dernier: « La querelle sur la nationalité des Commissaires conduit à une impasse. La Commission représente l'intérêt commun de l'Europe, pas celui des Etats ! Il faut européaniser à nouveau la Commission en ayant un nombre de Commissaires égal au nombre des fonctions à exercer, et qui constituent véritablement un collège européen. » Dans « La Stampa » du 10 juillet: « La Commission représente l'intérêt européen, non les intérêts nationaux. Sa composition doit être fondée sur la compétence de ceux qui en font partie. Dans une Union de plus en plus large, il faut s'habituer à raisonner autrement. Lorsque six nouveaux Etats membres arriveront de ce qu'était l'ancienne Yougoslavie, devraient-ils avoir six Commissaires, sur le même plan que l'Allemagne, la France, l'Italie et les autres pays fondateurs ? De toute manière, la représentativité des institutions est assurée par le Parlement et le Conseil.» Dans une conférence de presse en juillet, VGE a expliqué que ceux qui auront la responsabilité de choisir les Commissaires devraient se placer devant une carte de l'Europe, en effacer les frontières nationales et désigner les personnalités d'envergure européenne les mieux aptes (par leurs convictions, leur expérience, leurs capacités) à représenter l'intérêt européen commun.
Les inconvénients de la formule actuelle. Or, la formule retenue en définitive par la Convention ne répond pas à ces principes. Elle prévoit, on le sait, un président, un vice-président, treize Commissaires de nationalité différente avec droit de vote, plus un nombre de Commissaires sans droit de vote suffisant pour que toutes les nationalités soient représentées. Les Commissaires sont désignés "selon un système de rotation égale entre les Etats membres (…). Les Etats membres sont traités sur un strict pied d'égalité pour la détermination de l'ordre de passage et du temps de présence de leurs nationaux au sein du Collège". J'ai déjà essayé d'indiquer les conséquences de cette formule dans cette rubrique du 18 juillet. Tout d'abord, il sera impossible de maintenir en fonction un Commissaire de très grande qualité, lorsque le moment arrive où sa nationalité doit laisser la place parmi les Commissaires « délibérants » à une personnalité d'une autre nationalité: rotation égale oblige…. Et il est impensable qu'un Commissaire qui a imposé ses qualités et sa personnalité accepte de devenir un simple Commissaire « conseiller ». Finie l'époque ou un Jacques Delors pouvait être confirmé trois fois de suite à la présidence, et Karel van Miert ou Mario Monti et bien d'autres pouvaient recevoir un double mandat: la rotation sera automatique et égalitaire, même en l'absence éventuelle d'une personnalité de l'envergure voulue dans un pays dont le tour arrive. Le professeur Xavier Delcourt, de l'Université de Strasbourg, a imaginé la scène: « deux ou trois Commissaires potiches de grands Etats, assistant de leur banquette à la négociation des votes entre les vrais Commissaires maltais ou chypriote… ».
Avec une arrière-pensée, peut-être. Pourquoi VGE a-t-il avalisé une formule éloignée de ses convictions? C'est compréhensible: il fallait passer par là pour que le consensus de la Convention se réalise en évitant de glisser vers les «options» qui autoriseraient la CIG à rouvrir le débat sur l'ensemble de la Constitution. Le 20 juin, lors du Sommet de Thessalonique, VGE a déclaré: "La mission du collège est de défendre l'intérêt commun européen. Le critère véritable de sélection devrait reposer sur la compétence et l'engagement européen, en l'absence de toute considération ethnique. Mais la culture qui s'est développée récemment milite en faveur d'un accès égal de tous les Etats membres à la Commission". VGE a reconnu que la rotation égale "ne prend pas en compte les disparités de ressources et de population des Etats membres, et risquerait de conduire à une composition du collège dont la légitimité serait contestée, ce qui affaiblirait d'autant l'autorité morale de la Commission". Il a toutefois estimé que la faiblesse citée est corrigée par la disposition générale selon laquelle "chacun des collèges successifs est constitué de manière à refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des Etats membres de l'Union". Mais cette affirmation de principe est très faible face aux dispositions juridiques citées (…). J'estime donc vraisemblable que VGE ait accepté le texte actuel avec une arrière-pensée: qu'en fait il ne soit jamais appliqué. La nouvelle formule n'entrerait en vigueur qu'à partir de 2009; d'ici là les Etats membres (surtout les pays adhérents, particulièrement susceptibles en cette matière) pourraient, à la lumière de l'expérience, prendre conscience de la nécessité de respecter davantage l'esprit et la signification de la Commission. En attendant, c'est le Traité de Nice qui s'applique, c'est-à-dire la formule «un Commissaire de chaque nationalité», tout autant inadéquate car elle cumule les inconvénients: dimensions excessives et poids insignifiant des grands pays (qui, Espagne et Pologne comprises, n'auront que 6 voix sur 25). J'ai déjà eu l'occasion de souligner que la prétendue égalité historique entre grands et petits pays au sein de la Commission est une légende, elle n'a jamais existé, même pas à l'époque de Jean Monnet. Dans la Haute Autorité de la CECA, quatre membres étaient originaires des deux grands pays (France et Allemagne) et quatre des quatre petits pays (les trois du Benelux plus l'Italie, laquelle, pour le charbon et l'acier, ne pouvait pas figurer parmi les grands). Égalité parfaite, comme dans la Commission actuelle, où dix Commissaires ont la nationalité des cinq grands pays et dix celle des dix pays petits et moyens.
Accepter le provisoire. Je reconnais toutefois qu'il est pour le moment politiquement impossible de ne pas admettre que chaque Etat membre ait un Commissaire de sa nationalité; ce ne serait pas accepté par les opinions publiques des nouveaux Etats membres. En outre, dans une première phase, un Commissaire de chaque nationalité est précieux non seulement pour faire connaître et comprendre à Bruxelles les spécificités de son pays d'origine, mais aussi -comme l'a remarqué Jacques Delors- pour mieux expliquer à ses compatriotes et à leurs dirigeants le fonctionnement et la signification de l'Union. En même temps, je ne pense pas qu'il soit opportun d'inscrire dans la Constitution, de manière immuable et définitive, la formule simpliste d'un Commissaire par pays. Elle comporte le danger très sérieux que certains grands pays, s'ils l'acceptent, en tirent la conclusion qu'une telle Commission ne pourra pas avoir de pouvoirs exécutifs réels et importants et encore moins préfigurer le futur "gouvernement européen", tellement elle sera déséquilibrée.
En conclusion, j'estime qu'une solution définitive satisfaisante ne peut pas être définie aujourd'hui: les conditions ne sont pas remplies. De longues réflexions sont encore nécessaires pour dégager un consensus sur le fonctionnement d'une Commission où tous les pays trouveraient leur place. Je sais bien que plusieurs esprits de valeur et disposant d'une expérience européenne de premier ordre y ont déjà réfléchi et continuent à y réfléchir; notre Agence en a régulièrement rendu compte, que ce soit des contributions de l'association "Notre Europe" présidée par Jacques Delors ou du projet de Robert Toulemon, auxquels s'ajoutent les analyses du professeur Dusan Sidjanski de l'Université de Genève et bien d'autres, sans parler des réflexions des institutions et organes communautaires ou des groupes politiques du Parlement européen. Mais le passage de la réflexion à la concrétisation est extrêmement compliqué! Il faut convaincre les autorités responsables, vaincre les préjugés et les méfiances, tenir compte de l'état des opinions publiques… Les temps ne sont pas mûrs pour un consensus sur une solution définitive et détaillée, susceptible d'être acceptée par tous les gouvernements et approuvée par tous les parlements. Les modalités de fonctionnement d'une Commission de 25 membres doivent être d'abord testées par la prochaine Commission, qui sera composée conformément aux dispositions du Traité de Nice (avec l'espoir que l'expérience soit positive).
La seule issue pour la CIG. C'est pourquoi j'estime que la seule issue pour la CIG consiste à simplifier radicalement les dispositions relatives à la Commission, en maintenant celles de caractère général (autonomie, rôle dans l'équilibre institutionnel, tâches essentielles) mais en laissant ouvertes celles relatives à la composition et au fonctionnement, dont la définition serait confiée par la Constitution au Conseil européen et au Parlement européen. La Constitution peut très bien renoncer à imposer le nombre des Commissaires et d'autres règles analogues. L'échéance de 2009 pourrait en outre être supprimée;les nouvelles règles pourraient être appliquées plus tôt, dès qu'un accord sera intervenu.
L'objectif est de rassurer les pays petits et moyens sur le fait que la formule définitive ne sera pas élaborée à leur détriment. Leurs gouvernements et leurs parlements ne pourraient pas, en l'absence de garanties précises, accepter de confier aux institutions européennes la responsabilité d'en décider. Les deux éléments essentiels de ces garanties ne peuvent résider que dans la définition de principes fermes et clairs sur l'égalité juridique des États membres et dans la fixation de procédures garantissant que les décisions finales ne pourront pas être prises par les grands pays sans l'accord des petits et moyens. Et en faisant confiance à l'esprit communautaire des uns et des autres et au bon fonctionnement de la nouvelle Commission qui sera nommée l'année prochaine.
Le renvoi n'est pas une solution idéale. Je le reconnais. Si quelqu'un en connaît une meilleure, il est le bienvenu. (F.R.)