J'ai exprimé récemment la crainte que la Convention puisse se retrouver en retrait par rapport aux gouvernements sur un aspect du futur traité constitutionnel: le renforcement du volet économique de l'UEM. Ce n'était qu'un exemple. La multiplication d'initiatives et de projets sur des aspects fondamentaux de la réforme de l'UE prend un tour si vertigineux et diversifié que la Convention risque de constater à un moment donné que le combat d'idées se déroule en marge d'elle, en anticipant ses débats et en partie peut-être ses conclusions. Dans quatre domaines, ce danger me paraît évident: la révision de l'UEM; l'architecture institutionnelle de l'UE; le développement de la PESC et de la PESD; la possibilité d'une " différenciation" (je retiens le terme utilisé par Jacques Delors) entre les Etats membres.
La révision des règles de l'UEM est incontournable. Les évolutions récentes confirment à quel point une révision des dispositions qui régissent actuellement l'Union économique et monétaire est indispensable. Le grand débat - annoncé par un document (resté injustement sans écho, ou presque) de la Commission à la Convention, par des prises de position de quelques Commissaires européens et en dernier lieu par le Président Prodi qui a volontairement cassé les règles du langage diplomatique - a commencé au sein du Parlement européen. Cette rubrique l'avait dans une certaine mesure anticipé en dévoilant le blocage au sein du groupe de travail compétent de la Convention (16 octobre) et en analysant ensuite la situation (18 et 19 octobre). Romano Prodi s'est expliqué devant le PE. Les parlementaires, tout en exposant des vues en partie divergentes, se sont félicités de ce débat qui suit désormais son chemin. Rien ne pourra plus l'arrêter, et il faut s'en féliciter. La Convention doit y trouver sa place, en faisant preuve d'imagination et d'initiative au lieu de se limiter à s'aligner sur la position des ministres des Finances.
Des chefs de gouvernement en avance. La possibilité que les chefs de gouvernement aillent au-delà de la position de ces ministres n'est pas théorique; au contraire, différentes évolutions la confirment. Citons: a) le choix de chancelier Schröder de nommer le ministre des Affaires étrangères Joschka Fischer (dont les orientations institutionnelles sont bien connues) son représentant dans la Convention; b) les affirmations explicites du Premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker à un journal autrichien en faveur du volet économique de l'UEM; c) la prise de position de Pierre Moscovici, représentant de M.Chirac et de M.Raffarin à la Convention; d) plus, en général, les positions fermes des chefs de gouvernement membres du PPE en faveur du rôle central et de l'autonomie de la Commission.
M.Moscovici a déclaré que, parmi les groupes de travail de la Convention, "celui sur la gouvernance économique est arrivé à des conclusions décevantes. Nous ne pouvons pas en rester là." Ceci confirme l'ouverture du président Chirac en faveur d'un rôle spécifique pour la Commission dans ce domaine (voir cette rubrique du 25 octobre). De mon côté, je ne pense pas avoir rendu un mauvais service à la Convention en dénonçant le blocage de ses travaux sur la gouvernance économique de l'Union.
Valéry Giscard d'Estaing ne peut pas trop retarder le débat institutionnel. Dans son discours de Bruges, le président de la Convention avait affirmé que les questions institutionnelles "seront traitées au stade final des travaux de la Convention". Et il en avait expliqué les raisons de façon convaincante. Je n'avais pas pu citer l'intégralité de ces passages dans mon commentaire (on ne peut pas tout citer), mais nos lecteurs disposent du texte intégral du discours (n.2283 de notre série EUROPE/Documents, annexé au bulletin du 9 octobre) et je les invite à s'y référer. Mais, même si les remarques du président sont fondées, logiques et clairement exposées, j'estime que la Convention ne devrait pas rester totalement absente du débat qui a pris des proportions trop vastes, qui est devenu trop foisonnant pour être ignoré longtemps dans les débats de la Convention. D'autant plus que plusieurs projets institutionnels dont on discute sont l'oeuvre de conventionnels ou sont adressés explicitement à la Convention, et que les chefs de gouvernement s'en mêlent directement. De son côté, la Commission présentera son document institutionnel le mois prochain.
Je comprends la logique de Valéry Giscard d'Estaing, lorsqu'il affirme: "ce sont nos réponses aux questions fondamentales sur les compétences et les modes d'action de l'Union qui détermineront les formules que nous préconiserons en définitive pour les institutions". Mais il est possible, tout en évitant les querelles sur la terminologie, de définir dès maintenant quelques critères et quelques principes permettant d'éviter que l'UE élargie soit embourbée demain dans un ensemble mou et sans personnalité.
L'approfondissement de la politique étrangère et de la politique de défense est un fait acquis. Ce n'est plus une hypothèse: c'est une certitude. Pour la plupart des responsables politiques, jusqu'aux niveaux les plus élevés, la PESC (politique étrangère) et la PESD (politique de sécurité et de défense) représenteront nécessairement deux piliers de l'UE future. Les modalités restent à définir, le principe est acquis.
Il serait oiseux de répertorier et de reproduire une liste de citations toutes concordantes. Je me limiterai à celle de Romano Prodi, qui donne le ton. Le président de la Commission a déclaré dans une interview publiée le 18 octobre: "L'UE sans politique étrangère commune ne sert à rien. Je me suis souvent exprimé de manière très diplomatique. Aujourd'hui, disons la vérité fort et clair. Nous entrons dans un temps où les Etats nationaux sont trop petits pour avoir une voix séparée. L'Europe doit parler d'une seule voix, ou elle disparaîtra de la carte de géographie politique du monde." C'est aussi l'opinion d'un groupe important de chefs de gouvernement, notamment ceux de la plupart (ou de la totalité?) des grands pays. Mais ce n'est pas l'opinion d'autres Etats membres, et peut-être aussi de quelques pays candidats. Valéry Giscard d'Estaing a été jusqu'à présent prudent à ce sujet. Dans son discours de Bruges, il a été simplement descriptif: "l'Union européenne a commencé à s'organiser pour agir dans des domaines qui dépassent l'ambition et les compétences initiales du Traité de Rome: la politique extérieure, la politique de défense et la politique de justice et de sécurité intérieure (…). Ces nouvelles politiques ont trait à l'essence même de notre conception de l'Etat."
La Convention peut reporter à la phase finale de ses travaux la définition du fonctionnement institutionnel de la PESC et de la PESD, mais la stratégie même de son président (définir les contenus avant les mécanismes) implique qu'elle se prononce sans attendre sur les principes de ces deux politiques fondamentales de l'UE future. Ceux qui craignent les affrontements diront: il n'y a pas d'accord! Ce n'est pas une raison pour tergiverser. Au contraire, trois raisons commandent de clarifier la situation tout de suite: a) il est urgent et important de savoir quels Etats membres et quels pays candidats ne sont pas favorables à une présence communautaire dans ces deux domaines; b) les atermoiements et les tentatives de cacher les divergences ne servent à rien parce que (j'ai déjà eu l'occasion de l'écrire) les Etats décidés à avancer ne renonceront pas à leur projet; tout simplement, ils le réaliseraient entre eux, en marge de l'UE et de ses procédures, en tant que réalisation purement intergouvernementale avec tout que cela implique (en particulier, les petits pays seraient pratiquement évincés de l'entreprise ou n'y joueraient qu'un rôle de figurants); c) il faut commencer à réfléchir dès maintenant au régime à prévoir pour les pays qui voudraient rester en dehors de cette entreprise; ce qui nous amène au quatrième et dernier point de cette analyse.
La "différenciation" entre les Etats membres doit être admise dès maintenant. La Convention a le devoir politique et moral d'affirmer tout de suite deux principes essentiels: 1) aucun pays de l'Union ne pourra être obligé à participer à des réalisations qu'il ne souhaite pas, mais en même temps aucun pays ne pourra empêcher les autres d'avancer; 2) le Traité constitutionnel n'aura pas besoin de la ratification de tous les Etats membres pour entrer en vigueur entre les pays qui l'auront approuvé, du moment que ces derniers représentent un pourcentage très important (à déterminer) de la totalité. Il est en effet impensable que le projet essentiel de l'Europe future, et deux années de négociations, puissent finir dans les "poubelles de l'histoire" parce qu'à la dernière minute le Parlement d'un petit pays changerait d'avis, ou parce que le parti travailliste reviendrait au pouvoir à Malte et retirerait la demande d'adhésion (comme il le fait régulièrement).
Il faut toutefois réduire autant que possible le nombre des auto-exclusions, en offrant des solutions de rechange aux pays qui n'auraient de réserves que sur quelques aspects. Des dispositions institutionnelles appropriées doivent ouvrir la possibilité pour un Etat membre de renoncer à participer à tel ou tel élément du Traité, tout en restant membre de plein droit de l'Union et en participant à tous les autres aspects. Il n'est pas nécessaire d'inventer quelque chose de radicalement nouveau: l'UE connaît déjà la monnaie commune avec trois pays qui n'y participent pas, et d'autres dérogations dans les domaines de la défense, de la justice et de la sécurité intérieure. Il ne s'agirait en aucune cas d'une "exclusion", mais toujours et seulement d'un libre choix des pays concernés; ce sont eux, ce sont leurs peuples, qui décident. C'est pourquoi la terminologie est importante. Jacques Delors parle d'une "différenciation" volontaire entre les Etats membres, inévitable, à son avis, car il est impensable que 25 pays (et davantage plus tard) aient un niveau identique d'ambitions. Ce serait la voie pour résoudre les divergences sur la PESC et la PESD sans aplatir le projet européen au niveau des moins ambitieux. Valéry Giscard d'Estaing a déjà indiqué (dans son interview au Spiegel, voir notre bulletin du 24 octobre p.7) que sa réflexion va dans ce sens. Dans sa déclaration, l'important n'est pas la "clause de sortie" (qui est, à mon avis, tout à fait normale: on n'oblige pas à rester dans l'UE un Etat qui ne le voudrait pas) mais l'affirmation selon laquelle un Etat qui ne ratifierait pas le traité constitutionnel "ne participerait pas au futur système" (et le président a déjà prévu le cas de ceux qui n'accepteraient pas "certains points"; voir à ce sujet les considérations développées dans cette rubrique du 8 octobre).
Quelques conventionnels s'étonneront de constater que le Président annonce ses intentions davantage par des discours ou des interviews que dans le cadre même de la Convention. L'important, c'est que les idées soient là. La Convention doit s'en saisir et en discuter. (F.R.)