Une analyse sans complaisance. Lorsque Pierre de Boissieu parle du Conseil de l'UE, il faut l'écouter avec attention, pour trois raisons au moins. La première: il en est le secrétaire général adjoint, il sait donc "de l'intérieur" de quoi il parle. Deuxième raison: pendant les années précédentes, en tant que Représentant permanent de la France, il a activement participé à tous les travaux du Conseil. Troisième raison: son franc-parler est presque légendaire, les parlementaires européens qui l'ont entendu le mois dernier pendant presque deux heures (voir le compte-rendu de cette audition insolite dans notre bulletin du 6 avril, pp.12/13) en étaient éberlués.
M. de Boissieu a sans doute raison lorsqu'il affirme que "le problème du Conseil réside moins à Bruxelles que dans les quinze capitales". Le reproche principal que tous les observateurs adressent au Conseil est de ne pas assurer la cohérence de l'action européenne: chaque "formation" du Conseil agit pour son compte, et ce que l'une décide est parfois en contradiction avec ce que décide l'autre. Le Conseil "Affaires générales", à qui il reviendrait la tâche de coordonner les différents travaux et les décisions, ne le fait plus depuis plusieurs années. Pourquoi? Parce qu'il est de plus en plus pris par ses responsabilités "relations extérieures" mais aussi et surtout parce qu'il est évidemment impossible que les Etats membres aient des attitudes cohérentes au sein des différentes formations du Conseil, si cette cohérence n'est pas d'abord assurée au niveau national. Selon M. de Boissieu, le processus de coordination s'est affaibli dans toutes les capitales et il a même pratiquement disparu dans trois ou quatre; le résultat est que les ministres qui arrivent à Bruxelles parlent très souvent en leur nom personnel, au lieu de parler au nom de leur gouvernement, ce qui diminue leur autorité et rend plus difficile toute délibération (car la plupart des dossiers européens concernent plusieurs ministères). En outre, les différents Conseils "ne se parlent pas entre eux".
Le Conseil "Affaires générales" a aussi d'autres défauts. Pour le moment, la Pesc (politique étrangère et de sécurité commune) consiste en déclarations davantage qu'en décisions, et souvent les ministres des Affaires étrangères viennent à Bruxelles non pas pour décider mais pour "dire" quelque chose et le répercuter auprès de la presse. Et là, M. de Boissieu a eu une des formules dont il détient le secret: la session du Conseil devient alors "la tribune préparatoire à une conférence de presse". Autre défaut: le Conseil n'a pas d'"obligation de résultat" (si une décision n'est pas prise, elle est tout simplement reportée au mois suivant).
Une thérapie insuffisante ou illusoire. On le voit, l'analyse est sans complaisance. Il reste à voir si les remèdes indiqués sont suffisants. M. de Boissieu estime que le Conseil européen (le Sommet) devrait donner au Conseil Affaires générales le mandat de retrouver son rôle originaire de coordination, car il serait "très dangereux" que ce rôle soit assumé par les Chefs de gouvernement eux-mêmes, qui ne doivent pas "s'exposer à l'excès" mais se réserver pour les "solutions lourdes". Il faut donc garder un "filtre" entre le Comité des Représentants permanents et le Conseil européen. En outre, les présidences successives devraient s'appuyer davantage sur le secrétariat du Conseil - qui ne change pas, lui, tous les six mois- pour assurer la continuité et éviter toute rupture entre une présidence et l'autre. Les adaptations du fonctionnement même du secrétariat sont en cours et seront réalisées pour l'essentiel d'ici la fin de l'année (sauf pour le problème des langues).
Cette thérapie pour guérir les maux du Conseil se fonde sur des remèdes dont il faudrait d'abord prouver qu'ils sont possibles. Un "mandat" des chefs de gouvernement ne suffit pas pour que le Conseil Affaires générales retrouve la plénitude de son rôle de coordination! Avec la mise en place progressive de la Pesd (défense), les ministres des Affaires étrangères seront de plus en plus pris par leur fonction de chefs de la diplomatie et responsables des relations extérieures. De toute manière, ils ne pourraient pas appliquer la coordination dans le domaine économique et monétaire. La phase finale de l'UEM, avec la monnaie unique, a multiplié les tâches et les responsabilités de l'Europe dans ce domaine, et elles reviennent tout naturellement aux ministres de l'Economie et des Finances. M. de Bossieu sait très bien que les Représentants permanents ne sont même pas informés de ce que les organes compétents préparent pour les sessions du Conseil Ecofin ou (pourquoi ne pas appeler les choses par leur nom?) du Conseil de l'euro. Et même si les ambassadeurs étaient "informés", cela ne changerait pas grand-chose: un volet essentiel de l'activité communautaire échappe de toute manière aux ministres des Affaires étrangères. On connaît la réponse de Jacques Delors: couper en deux le Conseil Affaires générales; la formation composée des ministres des Affaires étrangères serait responsable de tout ce qui relève des relations extérieures, l'autre serait composée de vice-premiers ministres "détenant une réelle autorité" et devrait garantir la cohérence de toutes les activités de l'Europe.
Les chefs de gouvernement sont là, et ils y resteront. Le deuxième aspect irréaliste de la "recette de Boissieu" concerne le retour du Conseil européen dans l'empyrée, détaché des contingences de la gestion de l'Union. Irréaliste, parce que les chefs de gouvernement ne renonceront plus aux responsabilités plus directes qu'ils se sont appropriées. Le mouvement a été lent et progressif, et fondamentalement justifié en raison de la légitimité démocratique et de la représentativité indiscutable qui est la leur. Les décisions vitales pour un pays sont de plus en plus prises au niveau européen. Comment s'imaginer que les chefs de gouvernement (ou d'Etat dans le cas de Jacques Chirac, élu au suffrage universel) accepteraient de revenir à un rôle plus effacé, moins directement impliqué dans les décisions et leur préparation? Ils le feront d'autant moins que les compétences de l'Union sont en train de s'étendre au domaine de la défense. Et dans le domaine économique et monétaire, déjà cité, seul le Sommet a l'autorité pour imposer des orientations au Conseil Ecofin et jouer peut-être progressivement le rôle de gouvernement économique et social de l'Union, en contrepoids au "gouvernement monétaire" qu'est la Banque centrale européenne.
Des problèmes institutionnels redoutables. Certes, l'auto-promotion du Conseil européen soulève de redoutables problèmes institutionnels, parce qu'il n'est pas facile de l'insérer dans les mécanismes du Traité et qu'elle pourrait à la limite déterminer le glissement définitif de la "méthode communautaire" à la coopération intergouvernementale. Une telle orientation n'effraye pas quelques capitales, qui, au contraire, la placeraient plutôt parmi les éléments positifs de l'évolution actuelle de l'UE. Mais elle peut encore être contrecarrée, à la condition de ne pas miser sur un retour en arrière des chefs de gouvernement, qui serait illusoire et qui ne serait même pas souhaitable car leur implication devient de plus en plus nécessaire si l'on veut que les décisions fondamentales soient prises en commun et dans le cadre communautaire plutôt que dans telle ou telle rencontre bilatérale. Comment sauvegarder dans ces conditions l'équilibre institutionnel, le rôle du Parlement européen, l'autonomie de la Commission ? Comment laisser une préparation des Sommets essentiellement intergouvernementale et les délibérations du Conseil européen sans la participation du Parlement respectent la "méthode communautaire" ?
Le chemin est étroit. Il implique tout d'abord la volonté politique, par un nombre suffisant d'Etats membres, d'éviter la dérive institutionnelle vers des procédures non inscrites dans le Traité. Il implique en deuxième lieu la capacité pour la Commission de garder la "maîtrise intellectuelle" des sessions du Conseil européen: c'est d'elle que doivent venir les idées, l'encadrement des initiatives, le contrôle sur le respect des orientations communautaires, la documentation appropriée. Dans la deuxième phase de la préparation du Sommet de Lisbonne, ce rôle a été tenu. De son côté, le Parlement européen doit faire respecter intégralement ses prérogatives. Quelles que soient les orientations définies par un Sommet, le Parlement doit être là au moment de leur concrétisation, par ses pouvoirs budgétaires et ses pouvoirs de codécision. C'est ici que se joue la démocratisation de l'Europe, bien plus que dans les tentatives de rogner les prérogatives de la Commission ou d'engager avec elle des batailles de procédure.
Quant au Conseil, c'est-à-dire l'Institution la plus directement concernée par l'ingérence croissante du Sommet dans les affaires communautaires, le débat ouvert devant le Parlement européen par son secrétaire général adjoint doit se poursuivre. Le débat au sein de la Conférence Intergouvernementale (CIG) sur les réformes devrait être accompagné d'une réflexion sur l'ensemble des problèmes évoqués hier et aujourd'hui dans cette rubrique. Et avec d'autant plus d'attention que, sans interventions, les maux et les lacunes du Conseil s'aggraveront avec l'élargissement futur de l'UE, au point de le transformer en une espèce d'assemblée impuissante et inefficace.
Ferdinando Riccardi