Cette Commission que l'on nous prépare. Un exemple suffira pour prouver à quel point la réforme institutionnelle telle qu'elle a été prévue par les conclusions du Sommet d'Helsinki ne résoudrait aucun des vrais problèmes qui se posent aujourd'hui à l'Europe. Prenons l'exemple de la Commission européenne. D'après les orientations connues, la réforme consisterait simplement à prévoir que la Commission soit composée d'un membre de la nationalité de chaque Etat membre, sans aucune réflexion d'ensemble ni décision attendue sur une révision radicale de ses méthodes de fonctionnement. La présidence du Conseil a confirmé cette orientation. Même le rapport Dehaene s'est bloqué sur ce point. Et alors, regardons-la de près, cette Commission qu'on nous prépare.
Il est reconnu par tous que la Commission représente la pièce essentielle du système institutionnel communautaire, la plus innovatrice, celle qui le caractérise et lui attribue sa spécificité. Son autorité est fondée sur un équilibre délicat à la fois dans sa composition et dans ses pouvoirs. La Commission est certes indépendante des gouvernements nationaux, mais en même temps les Etats se reconnaissent en elle, car ils savent qu'en défendant l'intérêt général européen, elle tient compte de l'intérêt spécifique de chaque pays membre. Dans la Commission future à 27 ou 28 membres, et ensuite davantage, les pays qui ont créé l'Europe unie et qui, depuis 50 ans, la construisent année après année, ne représenteront qu'une infime minorité. 6 membres sur 28, dans un organe qui délibère à la majorité simple, c'est moins que rien. La règle simpliste "un commissaire par pays", sans plus, aurait pour conséquence que les grands pays de l'Union actuelle n'auraient plus la sensation d'y être équitablement présents et qu'elle deviendrait une Institution qui leur échappe totalement. Au point d'arrivée du projet actuel, la seule ex-Yougoslavie aura dans la Commission future un poids identique à celui de l'Allemagne, la France, l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne réunis! Le calcul est simple: Slovénie, Croatie, Macédoine, Serbie/Monténégro, Bosnie-Herzégovine. Maintenant, le Monténégro est encouragé à quitter la RFY, et le Kosovo réclame son indépendance, avec le droit à "leur" commissaire. On arriverait ainsi à 8 commissaires européens pour la seule ex-Yougoslavie.
Les pays qui construisent depuis 50 ans l'Europe unie... Cette nouvelle Commission européenne pourrait-elle continuer à jouer le rôle d'un "gouvernement européen", selon l'image souvent utilisée par le président Romano Prodi? Sa définition irrite certaines forces politiques, mais, sur plusieurs aspects, elle n'est pas éloignée de la vérité. La Commission a le droit exclusif d'initiative et le Conseil ne peut s'écarter de ses propositions qu'en délibérant à l'unanimité (cette particularité du fonctionnement institutionnel est souvent négligée ou oubliée). La Commission gère les politiques communes et, dans certains cas, elle peut décider contre une majorité d'Etats membres (la majorité qualifiée contraire est nécessaire pour s'opposer à ses décisions). Elle autorise ou interdit les aides d'Etat et les fusions entre entreprises. Il arrive qu'un gouvernement ne soit pas d'accord avec telle ou telle de ses décisions, mais aucun ne conteste les compétences de la Commission car tous savent que la recherche de l'intérêt commun joue parfois dans un sens, parfois dans l'autre. En serait-il de même dans une Commission de 30 ou 35 commissaires, où la majorité écrasante appartiendra aux nouveaux Etats membres?
Bien entendu, ces nouveaux Etats membres désigneront pour la Commission des personnalités de premier plan dont l'impartialité sera au-dessus de tout soupçon. Mais il faudrait être ingénu pour s'imaginer que cet aréopage composé d'une trentaine de personnalités pourrait "gouverner" à la majorité simple l'UE de demain, et que les pays qui -répétons-le- construisent depuis 50 ans l'Europe unie se sentiraient équitablement représentés par la petite minorité de leurs concitoyens en son sein. Le rôle de la Commission resterait important, mais elle ne pourrait pas continuer à représenter le moteur de la construction européenne, et l'intérêt des "grands pays" à son égard serait singulièrement affaibli.
Des questions analogues se posent pour la Cour de Justice, qui fait le droit européen et dont les arrêts s'imposent aux systèmes juridiques nationaux. Du Conseil, n'en parlons pas parce que, dans ce cas au moins, l'exigence d'une réforme est reconnue.
La conclusion est simple: une "petite réforme" institutionnelle qui ne serait pas accompagnée d'une "grande discussion sur la refonte de l'architecture institutionnelle" (cette phrase est de la Présidence portugaise du Conseil) reviendrait en pratique à détruire le pilier fondamental de la méthode communautaire, avec un glissement inévitable vers la coopération intergouvernementale.
Si les "grands" veulent vraiment l'Europe de la sécurité et de la défense... A n'en pas douter, ce sont des considérations de ce genre qui ont amené un certain nombre de premiers ministres et autres personnalités à lancer les messages qu'ils ont lancés et que nous avons rappelés hier dans cette même rubrique. Mais une seconde raison tout aussi impérative conduit un nombre croissant de gouvernements à préconiser à présent la "flexibilité". Ce mot a une saveur très nette d'understatement face à l'importance du projet; il est vrai que "coopérations renforcées" n'est pas une définition plus heureuse car elle rappelle la construction juridique inefficace et inutilisable retenue par le Traité d'Amsterdam; c'est pourquoi Jacques Delors préfère désormais le terme "avant-garde" qui dit bien ce qu'il veut dire. Quelle que soit la définition, l'important c'est que les Etats membres qui entendent faire progresser la grande aventure européenne savent que certaines initiatives ne seront pas possibles à 30; est-il besoin de rappeler que même pas les Quinze actuels participent tous à des aspects essentiels de l'Europe unie, comme la monnaie unique et l'accord de Schengen? Et que quelques projets ambitieux, comme la taxation minimale des rentes financières ou la taxe sur l'énergie, sont toujours bloqués à cause de l'opposition de l'un ou de l'autre?
Pour que l'Europe puisse décider à ses frontières. En ce moment, les "nouvelles frontières" sont représentées par l'Europe de la sécurité et de la défense (ainsi que par le projet d'espace commun de liberté/justice/sécurité). Or, au-delà des déclarations de circonstance unanimes, les opinions et positions nationales sur cet objectif sont loin d'être unanimes. Pour les uns, l'objectif est une armée européenne, de dimensions limitées mais opérationnelle. Prenons comme hypothèse qu'un certain nombre de "grands pays" de l'UE aient été particulièrement marqués par la manière dont a été décidée et s'est déroulée l'intervention de l'Otan en Serbie et au Kosovo. Les Etats-Unis ont choisi le moment et les modalités de l'intervention, l'ampleur et la durée des frappes. La destruction des ponts sur le Danube a mis à mal l'économie de plusieurs pays candidats à l'adhésion à l'UE. La responsabilité et la charge de la reconstruction reviennent essentiellement à l'Union européenne et à ses Etats membres, ainsi que l'accueil des réfugiés. Le fonctionnement du Kosovo (ainsi que d'ailleurs de la Bosnie) pèse presque entièrement sur les mêmes épaules. C'est normal que l'Union ait une responsabilité particulière dans la reconstruction de zones situées à ses frontières; mais il n'est pas exclu que dans quelques capitales, l'on estime aujourd'hui que la même Union devrait avoir demain une responsabilité analogue dans les prises de décision concernant l'action militaire et sa mise en oeuvre, et que l'une et l'autre auraient pu être quelque peu différentes.
Un certain nombre d'Etats membres ne partagent pas ces préoccupations et demeurent résolument hostiles à un développement de l'Union européenne dans cette direction. Le débat du Parlement européen sur les résultats du sommet d'Helsinki à ce sujet ont été significatifs et parfaitement éclairants. Le Danois Jens-Peter Bonde avait estimé que le sommet d'Helsinki avait, en pratique, mis en place une "armée européenne", et il avait exprimé l'espoir qu'il y aura "un peuple qui aura le courage de dire non au Traité révisé". Le Finlandais Esko Seppänen avait déclaré que l'UE "s'est militarisée" et s'est dotée pratiquement d'un Conseil ministériel "de la guerre", en agissant sans aucun contrôle démocratique.
Ce sont évidemment des opinions très respectables. Mais qui peut croire sérieusement que l'opposition du très sympathique M.Bonde et du bouillonnant M.Seppänen feront reculer les grands pays et (les autres) s'ils estiment indispensable aujourd'hui que l'Europe se développe aussi dans cette direction? Dans certaines capitales, on s'est dit: nous avançons, vienne qui voudra. La ligne de partage entre la future avant-garde de l'Europe et les pays réticents ne sépare pas les Etats membres actuels des Etats membres futurs, mais passe à l'intérieur même de l'UE que nous connaissons. C'est une question d'ambitions et de volonté politique. Pour certains Etats membres, l'Europe doit avoir son mot à dire et son poids dans les grandes affaires du monde; d'autres n'ont pas cette ambition. Et l'on comprend pourquoi M.Juncker a choisi le chiffre huit pour indiquer le nombre de pays qui devrait être, à son avis, suffisant pour former une avant-garde.
Nous terminerons au début de la semaine prochaine ce tour d'horizon en faisant le point sur la question controversée des frontières géographiques de l'Union européenne.
Ferdinando Riccardi