À l'occasion des élections législatives en Grèce du dimanche 25 janvier, EUROPE publie une série d'articles sur la situation socio-économique dans ce pays qui espère sortir, en 2015, de cinq années de mise sous tutelle financière. Deux premiers papiers sont publiés ce samedi 24 janvier: - une interview sur la question de la viabilité de la dette grecque de Panos Tsakloglou, ancien président des conseillers économiques au ministère grec des Finances et actuellement professeur à l'Université de sciences économiques et commerciales d'Athènes ; - un rappel chronologique des deux plans de sauvetage financier ayant touché la Grèce. Une édition spéciale datée du lundi 27 janvier rendra compte des résultats des élections législatives et des enjeux pour l'Eurozone liés à la formation d'un nouveau gouvernement. (Série réalisée par Élodie Lamer, envoyée spéciale à Athènes)
PANOS TSAKLOGLOU: PRENDRE LA QUESTION DE LA DETTE PAR LE BON BOUT
La question de la dette grecque n'est pas regardée sous le bon angle, estime Panos Tsakloglou, qui était, jusqu'à l'arrivée de Gikas Hardouvelis à la tête du ministère grec des Finances, le bras droit de Yannis Stournaras, alors aux commandes.
En sa qualité de président du Conseil financier du gouvernement, M. Tsakloglou assistait aux réunions du groupe de l'euro au sein du Conseil, qui rassemble les experts nationaux et prépare les réunions de l'Eurogroupe. À ce titre, il a tenté en mai 2014 de remettre la question de l'allègement de la dette grecque sur la table. En vain, puisque le moment ne se prêtait pas à la discussion, politiquement, car les élections européennes se profilaient, mais également du fait que la 'troïka' (Commission européenne, BCE, FMI) n'avait pas toutes les données nécessaires à disposition pour travailler.
L'Eurogroupe a posé trois conditions pour à nouveau agir sur la dette: - la Grèce doit dégager un excédent budgétaire primaire (hors service de la dette), chose faite ; - la Grèce doit respecter les engagements pris au titre du plan de sauvetage ; - réduire la dette doit s'avérer nécessaire. Certains pensent que cela ne l'est pas, à l'instar du président de la BCE, Mario Draghi. « Il est difficile de dire qu'un allègement de la dette n'est pas nécessaire », considère pourtant M. Tsakloglou. Tout en nuançant: « Il n'est pas nécessaire au sens où Syriza le plaide: une décote sur la valeur nominale de la dette ne passerait jamais dans les parlements ».
La dette grecque a, par ailleurs, des caractéristiques uniques: une maturité moyenne plutôt longue, un service de la dette peu élevé et le fait que trois quarts de cette dette sont détenus par des créanciers institutionnels (FESF, BCE…). « Je peux comprendre que l'on regarde la viabilité de la dette, mais la vraie question est la capacité du service de la dette », considère M. Tsakloglou. Et d'estimer que, même si la dette était à des niveaux historiques, « il pourrait y avoir d'autres défis à relever dans l'eurozone ». « Le PIB de la Grèce par rapport au PIB de la zone euro est faible, tout comme sa dette l'est vis-à-vis de la dette cumulée de l'eurozone », explique-t-il. Selon lui, « il y a d'autres économies plus larges avec des ratios dette/PIB très élevés » et le défi pour les gouvernements concernés est bien de garder le niveau d'endettement sous contrôle.
Le caractère unique de la dette grecque remet donc en question la pertinence du ratio dette/PIB. « Il y a d'autres moyens de réduire de manière efficace la dette sans toucher à sa valeur nominale », estime M. Tsakloglou. Les options sont connues et représentent, par ailleurs, la ligne rouge que tracent les pays de la zone euro. Il s'agit, d'une part, d'étendre les majorités des prêts et, d'autre part, de réduire les taux d'intérêt sur les prêts bilatéraux des États à la Grèce. « Si cela arrive, je pense que deux autres choses devront avoir lieu », explique le Grec: d'une part, il faut une augmentation proportionnelle de la période de grâce pour le remboursement des prêts, cela fournira de la marge budgétaire pour que la croissance soit plus rapide et, lorsque la reprise des remboursements commencera, le PIB nominal sera plus robuste.
Il s'agira également de revoir les termes du mémorandum selon lesquels la Grèce doit dégager un excédent primaire budgétaire annuel pendant plusieurs années. « Certains disent que la Belgique l'a fait, il faut dire qu'il y avait des différences fondamentales », souligne M. Tsakloglou. D'une part, les institutions budgétaires belges étaient bien plus robustes que celles de la Grèce et, ensuite, une proportion considérable de la dette belge était détenue par les banques belges et donc restait dans l'économie, ce qui n'est pas le cas pour la Grèce. « Comment peut-on avoir de la croissance quand 4,5% de PIB quittent le pays chaque année ? », s'interroge-t-il. Peu importe le gouvernement que le peuple grec élira ce week-end, un accord sur la dette aura probablement ces quatre caractéristiques, prévoit le Grec.
Prendre la dette grecque par le mauvais bout a, par ailleurs, déjà été fait dans le passé, juge encore le professeur d'université. « Le premier programme de la Grèce voyait la dette grecque comme un problème de liquidités plutôt qu'un problème de solvabilité, qu'ont-ils donc fait ? Ils nous ont donné de grosses sommes d'argent sous forme de prêts à court terme avec des taux d'intérêt élevés », explique-t-il.
L'option à quatre dimensions qu'il propose aura par ailleurs le bénéfice de mettre le FMI et l'eurozone d'accord et d'être positive pour l'économie grecque.
Un troisième plan d'aide ? La Grèce a eu son moment lorsqu'elle a levé, en avril 2014, des fonds à 5 ans à un rendement inférieur à 5%, lors de sa première sortie sur les marchés à long terme depuis le début de la crise en 2010. « Si nous avions maintenu le tempo, continué les réformes et bouclé la dernière mission de suivi de la 'troïka' sans annoncer une sortie prématurée du plan, un 3ème programme n'aurait pas été nécessaire » et peut-être même une ligne de crédit préventive auprès du Mécanisme européen de stabilité (MES). « Comme les choses se présentent, il pourrait y avoir une nécessité d'avoir une sorte de programme », reconnaît néanmoins l'économiste. Sauf si les négociations avec la 'troïka' se terminent rapidement, si la ligne de crédit est mise en place et si les marchés se calment.
Il faut éviter à tout prix que les partis politiques échouent à former un gouvernement stable et que les citoyens soient rappelés aux urnes une nouvelle fois, comme en 2012 (voir autre nouvelle). Un tel effet serait « désastreux », selon M. Tsakloglou.
GENÈSE D'UNE CRISE QUI N'EN FINIT PAS
En 2000, alors qu'il encourage le Parlement européen à valider l'entrée de la Grèce dans la zone euro, Pedro Solbes, alors commissaire aux Affaires économiques et monétaires, affirme que celle-ci « ne posera pas de problème» au sein de l'Union économique et monétaire (UEM).
Le 23 septembre 2004, l'Office statistique de l'UE (Eurostat) rend publics les chiffres révisés du déficit et de la dette des États de la zone euro (EUROPE 8792). Il constate qu'entre 2000 et 2003 la Grèce n'a pas fourni les bons chiffres. Il a fallu attendre l'arrivée d'un nouveau gouvernement pour que les chiffres notifiés en septembre montrent un écart significatif avec ceux précédemment transmis. Michel Vanden Abeele, alors directeur général d'Eurostat, reconnaît avoir des doutes depuis 2002. Eurostat décide donc d'envoyer une mission pour éplucher les données budgétaires de 1999 et de 1998. Lors d'un Eurogroupe d'octobre 2004, l'Allemagne rejette toutefois les pistes lancées par le commissaire Almunia pour renforcer les pouvoirs d'Eurostat en matière d'audit des comptes nationaux (EUROPE 8812). En novembre, l'Eurogroupe est forcé de constater que le déficit grec avait dépassé le plafond de 3% du PIB entre 1997 et 2000.
En octobre 2009, le nouveau gouvernement grec annonce que le déficit budgétaire risque d'atteindre 12,5% du PIB en 2009, alors que les autorités tablaient auparavant sur un chiffre de 6% et avaient un objectif initial de 3,7%. « Je suis extrêmement impressionné par la différence entre les anciens et les nouveaux chiffres. Cela s'est déjà passé plusieurs fois par le passé ; si cela se reproduit encore, nous allons vraiment perdre en crédibilité. Ça suffit ! Il nous faut des statistiques correctes », gronde le Luxembourgeois Jean-Claude Juncker à l'issue d'une réunion de l'Eurogroupe qu'il préside, le 20 octobre 2009 (EUROPE 10002).
Le 22 avril 2010, Eurostat évalue le déficit public de la Grèce à 13,6% du PIB pour l'année précédente. Le lendemain, le Premier ministre grec, George Papandréou, demande officiellement le soutien de l'Eurozone. « Nos partenaires feront le nécessaire pour nous offrir un port sûr où nous pourrons remettre notre navire à flot », déclare-t-il lors d'une intervention télévisée depuis le port de la petite île de Kastelorizo.
Le 2 mai, un accord est trouvé sur une aide internationale à la Grèce (EUROPE 10131). Les États membres de la zone euro s'engagent en faveur de prêts bilatéraux à hauteur de 80 milliards d'euros, dont 30 milliards la première année, et le FMI s'acquittera du reste (30 milliards d'euros). Le chiffre de 80 milliards sera finalement réduit de 2,7 milliards, car la Slovaquie refuse de participer au financement de la part qui lui revient dans le prêt conditionnel octroyé à la Grèce. Le commissaire aux Affaires économiques du moment, le Finlandais Olli Rehn, le prend très mal: « Il s'agit d'une violation de l'engagement pris par la Slovaquie à l'Eurogroupe de fournir une assistance financière temporaire et conditionnelle à la Grèce ».
Le 21 juillet 2011, la zone euro se met d'accord sur un 2ème plan de sauvetage de 109 milliards d'euros pour la Grèce pour 2011-2014, un plan qui mobilisera le Fonds européen de stabilité financière (FESF), le fonds de sauvetage temporaire de la zone euro pleinement opérationnel à partir d'octobre. Le plan d'aide prévoit encore plus d'austérité budgétaire et des réformes douloureuses ainsi qu'une décote sur les titres grecs détenus par le secteur privé ('private sector involvment' ou PSI), à ce stade évaluée à 106 milliards d'euros sur la période 2011-2019. Fin 2011, les détenteurs de titres grecs décident d'échanger volontairement leurs obligations pour d'autres titres à la valeur nominale réduite de moitié et garantis par le FESF.
Le 30 octobre, George Papandréou annonce la tenue d'un référendum sur le second plan de sauvetage. Cette annonce crée une onde de choc pour l'Eurozone qui finit à peine de s'essuyer le front après des réunions marathons pour endiguer la percée de la crise. La même semaine, qui précède la tenue d'un sommet du G20 à Cannes, M. Papandréou est sommé de venir s'expliquer avec les leaders européens et le FMI. Le message adressé au Premier ministre grec est le suivant: si référendum il doit y avoir, il devra avoir lieu avant fin 2011 et porter sur l'appartenance du pays à la zone euro et non sur l'approbation d'un plan de sauvetage financier. D'ici là, l'aide financière internationale est suspendue.
Le 3 novembre au matin, le ministre grec des Finances, Evangelos Venizélos, se fend d'un communiqué doutant de l'opportunité d'organiser un référendum. « La position de la Grèce dans la zone euro constitue une conquête historique de notre pays qui ne peut être mise en doute. Cet acquis du peuple grec ne peut dépendre d'un référendum », déclare-t-il. Le référendum voulu par M. Papandréou est tué dans l'oeuf. Trois ministres proposent la formation d'un gouvernement de coalition avec, à sa tête, l'ex-vice-président de la Banque centrale européenne (BCE), Lucas Papademos. Une idée que soutient Antonis Samaras, le leader du parti chrétien-démocrate Nouvelle Démocratie, à condition que M. Papandréou s'en aille. Ce dernier démissionne le 9 novembre. Un gouvernement d'union nationale menée par M. Papademos se met en place jusqu'à la tenue d'élections législatives anticipées.
En février 2012, les manifestations deviennent de plus en plus violentes, une quarantaine de bâtiments sont incendiés autour de la place Syntagma, en face du Parlement national. En avril, un pharmacien de 77 ans s'immole par le feu. Jusqu'à octobre, les Grecs sont dans la rue pour défendre leurs acquis sociaux.
Un second plan d'aide est validé par l'Eurogroupe le 12 mars 2012 (EUROPE 10573). Il prévoit une aide publique de 130 milliards d'euros et une nouvelle participation du secteur privé à hauteur de 100 milliards d'euros. C'est « une seconde chance à ne pas rater », prévient M. Juncker. Au total, avec les sommes dues dans le cadre du 1er programme, l'assistance s'élève à 164,5 milliards d'euros jusqu'à fin 2014, dont 144,7 milliards fournis par le FESF et 19,8 milliards d'euros du FMI.
En mai 2012, les deux partis politiques grecs favorables au 2ème plan de sauvetage sont désavoués lors des élections législatives. Avec seulement 149 des 300 sièges au Parlement national, la Nouvelle Démocratie (108 sièges) et le parti socialiste Pasok (41) doivent s'allier à un 3ème parti pour former un gouvernement. Raflant 151 sièges, cinq partis hostiles aux politiques d'austérité entrent au parlement, dont un parti néo-nazi. Cette situation complique la formation d'un gouvernement favorable au 2ème sauvetage grec, à moins que le parti pro-européen de gauche Dimar (19 sièges) n'accepte de s'impliquer. Le 10 mai, Antonis Samaras (ND) jette l'éponge et c'est au tour du jeune leader du parti Syriza, anti-austérité, Alexis Tsipras, qu'il revient de tenter de former un gouvernement.
Le pays sera toutefois contraint de tenir de nouvelles élections en juin 2012. Les discours sont alors proches de ceux entendus aujourd'hui à quelques jours des élections législatives du dimanche 25 janvier. « Les choses vont changer dimanche, non seulement en Grèce, mais aussi en Europe », promet Alexis Tsipras, le leader de la coalition issue de l'extrême gauche Syriza, alors que son parti est au coude à coude dans les sondages avec la Nouvelle Démocratie. Déjà en 2012, il se dit favorable au maintien du pays dans la zone euro, mais remet en cause le 2ème programme grec. Figurent dans son programme national de croissance l'abolition des coupes dans les salaires et les retraites, le maintien de l'emploi dans le secteur public, le gel des privatisations ou encore un moratoire sur le remboursement de la dette.
Déjà, l'Allemagne et la Commission n'excluent plus une sortie de la Grèce de la zone euro. « Nous avons fait tout ce que nous avons pu pour la Grèce », estime le ministre allemand des Finances, Wolfgang Schäuble, le 14 mai 2012 à son arrivée à l'Eurogroupe. Selon lui, le problème avec Athènes n'est pas un problème de « générosité » de la part de ses créanciers. Quelques jours plus tôt, il avait indiqué que la zone euro était mieux préparée à affronter l'éventualité d'une sortie de la Grèce de la zone euro, même si cela serait « terrible ». Le week-end précédent, José Manuel Barroso, qui préside alors la Commission européenne, avait évoqué pour la première fois une sortie de la Grèce de la zone euro. Si le membre d'un club, sans parler d'un pays en particulier, ne respecte pas les règles, il vaut mieux qu'il quitte ce club, disait-il.
La zone euro retient son souffle. Le 17 juin, Nouvelle Démocratie obtient 129 sur 300 sièges au parlement grec, grâce notamment au bonus de 50 sièges attribués au parti vainqueur des urnes. Elle est en mesure de former un gouvernement de coalition majoritaire avec le parti socialiste Pasok (12,3% des voix, 33 sièges), l'autre parti politique favorable au 2ème programme grec. Avec 26,9%, soit 71 sièges, Syriza, coalition de la gauche radicale, enregistre une forte poussée depuis les élections de mai. La zone euro respire.
En juin 2012, Yannis Stournaras est nommé ministre des Finances. C'est lui qui négociera au sein de l'Eurogroupe la question de la viabilité de la dette en novembre et décembre de la même année. À ce moment-là, les voyants sont au rouge, malgré une 1ère décote opérée sur les titres grecs détenus par le secteur privé. L'Eurozone convient qu'il faut trouver une solution pour réduire à nouveau le fardeau de la dette publique. En novembre, les réunions de l'Eurogroupe sont quasi hebdomadaires. Avant cela, la Grèce a dû ficeler un nouveau paquet d'économies, une nouvelle fois dans la douleur. Le programme remis sur les rails, le FESF reprend ses versements, gelés jusque là.
Athènes se voit accorder deux ans de plus pour atteindre ses objectifs budgétaires et la trajectoire de réduction de la dette prévue par le 2ème programme est légèrement assouplie, malgré une position ferme du FMI. Un compromis est trouvé: la dette devra atteindre 175% du PIB en 2016, 124% en 2020 et descendre substantiellement sous 110% en 2022. En décembre, la Grèce lance une opération de rachat de dette au cours de laquelle le pays se voit offrir pas moins de 31,9 milliards d'euros d'obligations par les créanciers privés. Ceux-ci acceptent une large décote sur la valeur de leurs titres mais un peu moins importante que prévu.
Embellie. Forte de ce nouvel élan, la Grèce connaît une embellie en 2013. Les inquiétudes se focalisent sur Chypre et des progrès réels sont enregistrés en Grèce. En juin, un document du FMI, qui relate les erreurs dans la gestion du plan de sauvetage et critique l'attitude des Européens, fuite. La Commission promet son propre rapport, mais celui-ci ne viendra jamais. Le Parlement européen prendra une telle initiative.
Début 2014, Athènes prend les rênes du Conseil de l'UE, la mission de la 'troïka' (Commission européenne, BCE, FMI) débutée en septembre, elle, stagne. Hasard du calendrier ? Après huit mois de tractations, les autorités grecques et leurs créanciers présentent des avancées concrètes lors la réunion de l'Eurogroupe à Athènes en avril.
Le 23 avril, la 'troïka' révèle le chiffre de l'excédent budgétaire primaire (hors service de la dette) dégagé par la Grèce en 2013: 1,5 milliard d'euros, soit 0,8% du PIB. Un chiffre « bien au-delà de l'objectif » fixé, indique Simon O'Connor, alors porte-parole du commissaire Rehn. Le chiffre est le résultat d'un calcul un peu obscur et qui répond à une définition taillée sur mesure pour la Grèce. Une série de données, comme le soutien au secteur bancaire, sont déduites du chiffre. La Grèce se croit donc en position de donner le coup d'envoi à une nouvelle réduction de dette, promise en 2012 par l'Eurogroupe si nécessaire au vu de certaines données macroéconomiques. En avril, pour la 1ère fois depuis sa mise sous tutelle financière, la Grèce lève 3 milliards d'euros de titres à 5 ans à un rendement inférieur à 5%. Une bonne nouvelle, mais qui ne convainc pas l'électorat. Une majorité d'électeurs se tournent vers Syriza aux élections européennes de mai.
Après six années de récession, les signes d'un redressement budgétaire et économique en Grèce se heurtent aux déclarations du Premier ministre, Antonis Samaras. Celui-ci annonce une sortie sans filet du plan d'aide de l'Eurozone. Les marchés prennent peur. À contrecoeur, le gouvernement suit la recommandation de l'Eurogroupe, qui préconise d'achever prudemment le 2ème plan de sauvetage en ouvrant une ligne de crédit préventive auprès du Mécanisme européen de stabilité, le fonds de sauvetage permanent de la zone euro qui a pris le relais du FESF. Le peuple grec est à la limite de ce qu'il peut accepter.
En décembre 2014, les ministres de la zone euro décident de prolonger le plan grec de 2 mois, jusque fin février 2015, afin qu'Athènes ne perde pas sa dernière tranche d'aide et puisse conclure avec la 'troïka'.
À ce jour, la question de la dette n'est toujours pas réglée. Le directeur exécutif du FESF, Klaus Regling, admet qu'il n'y a pas un grand appétit pour agir. Pour le président de la BCE, Mario Draghi, alléger la dette grecque ne sera pas nécessaire. Cet enjeu crucial pour la Grèce et l'Eurozone constitue pourtant un enjeu des élections à venir rendues inéluctables après qu'Antonis Samaras a tenté, sans succès fin 2014, de faire élire son candidat à la présidence du pays, l'ancien commissaire européen à l'Environnement Stavros Dimas.
Mêmes protagonistes qu'en 2012, mêmes menaces allemandes d'une sortie de la zone euro, mêmes démentis, mêmes promesses… La Grèce ne semble pas encore avoir dépassé son supplice de Prométhée.