Ce n'est pas par hasard que le Conseil européen a décidé que «les travaux techniques» sur la mise en œuvre des dispositions institutionnelles du Traité de Lisbonne «commenceront à Bruxelles en janvier sur la base d'un programme de travail qui sera présenté sous l'autorité du futur président du Conseil européen», c'est-à-dire le Premier ministre slovène (paragraphe 4 des conclusions du 14 décembre, voir notre Edition spéciale du 16 décembre). Les chefs d'Etat ou de gouvernement avaient ainsi reconnu que les innovations institutionnelles, ou du moins certaines parmi elles, impliquent des difficultés ou soulèvent des problèmes qui méritent réflexion. On le savait, et des études spécifiques y avaient déjà été consacrées, la plus significative à ma connaissance étant celle conduite sous la direction de Philippe de Schoutheete, présentée dans notre bulletin n° 9552 et commentée dans cette rubrique au début décembre (bulletin n° 9556).
Risque d'un nouveau circuit institutionnel intergouvernemental. Parmi les innovations décidées, la création d'une présidence durable du Conseil européen (deux ans et demi, renouvelable une fois, avec interdiction pour le président d'exercer un mandat national) a été accueillie en général de façon positive, y compris par le Parlement européen ; mais au départ elle avait quand même soulevé quelques perplexités. Le président de la Commission, M. Barroso, a reconnu qu'il y était opposé, à l'époque où il était Premier ministre dans son pays ; ses réserves étaient ensuite tombées à la lumière des clarifications ultérieures. Ses craintes concernaient le danger de la création d'un circuit nouveau, parallèle à la Commission et au Parlement. Des hésitations dans le même sens avaient été exprimées par des personnalités telles que Jacques Delors et Pascal Lamy (qui avait parlé d'une «bombe à retardement» pour la méthode communautaire) et au sein de quelques gouvernements. Les craintes portaient toujours sur le danger que le président de longue durée ne se dote, pour préparer les Sommets, d'une structure nouvelle à caractère intergouvernemental, en dehors des institutions communautaires, et qui serait dominée par les grands pays. Une telle dérive se répercuterait sur les rencontres au sommet avec les grands pays tiers et sur la conduite de la politique étrangère de l'Union en général.
On répond à ces craintes par une double considération: a) la préparation des Conseils européens échappe déjà en grande partie aux institutions communautaires, en se déroulant dans des circuits parallèles ; b) le Haut représentant pour la politique étrangère sera en même temps vice-président de la Commission, laquelle ne sera donc pas court-circuitée. Elle sera au contraire davantage impliquée que maintenant.
Les raisons qui ont conduit à cette innovation demeurent valables, considérant la boutade célèbre d'Henry Kissinger: quel numéro de téléphone, pour parler avec l'Europe ? Comment éviter que le président des Etats-Unis, ou Vladimir Poutine, ou d'autres interlocuteurs de longue durée soient déroutés en rencontrant chaque fois, du côté européen, des têtes nouvelles dont la présence est éphémère ?
L'essentiel réside dans l'application. Le résultat du nouveau régime dépendra, en définitive, de la manière dont il sera interprété. Le futur président stable aura-t-il des relations de confiance avec le président de la Commission ? Ambitionnera-t-il de disposer d'un staff nouveau à son service, ou bien fera-t-il confiance, pour l'essentiel, à ce qui existe ? Disposera-t-il d'une connaissance approfondie de la réalité européenne et des mécanismes communautaires, ou bien se souciera-t-il surtout de ses ambitions personnelles ?
Un autre aspect, moins essentiel mais non négligeable, réside dans la signification interne de la présidence du Conseil européen, surtout dans les Etats membres qui n'ont jamais exercé cette fonction. Le fait d'accueillir un Sommet européen, même juridiquement «informel», avec les cérémonies et l'impact médiatiques qui en résulte, a un double résultat: faire mieux connaître aux opinions publiques nationales la signification de la construction européenne et son importance pour leur pays ; augmenter la visibilité de leur patrie pour les opinions publiques des autres Etats membres. Avec le nouveau système, même la présidence du Conseil Relations extérieures deviendra stable, confiée en permanence au Haut représentant pour la PESC. Le caractère national semestriel ne subsistera que pour les sessions informelles des Conseils ministériels sectoriels, dont l'impact est bien moindre. C'est un aspect à ne pas négliger. Mais la réflexion devrait porter surtout sur les structures dont les futurs présidents stables du Sommet pourront se doter et sur la coordination avec les structures communautaires existantes.
J'évoquerai demain une autre réforme institutionnelle qui suscite encore plus de perplexités et de réserves, celle relative à la composition future de la Commission européenne.
(F.R.)