Les raisons d'un succès. La presse et l'opinion publique européenne semblent avoir découvert, à l'occasion de l'intervention de l'UE au Liban, l'existence de la Politique européenne de sécurité et défense (voir cette rubrique d'hier). Ceci est évidemment positif, car la PESD représente, ensemble avec la PESC, la nouvelle frontière de l'Europe, contribue à l'image positive de l'UE dans le monde et ses progrès sont considérables. L'attitude des Etats membres «neutres» a évolué sensiblement et, dans les limites consenties par leurs convictions et leurs statuts, ils participent aux activités et aux initiatives (la Suède est aujourd'hui parmi les pays les plus actifs et efficaces). En même temps, les réserves de l'Allemagne sur sa participation à des actions en dehors du territoire national appartiennent au passé, et le Royaume-Uni joue dans la PESD un rôle de premier plan, indispensable pour que cette politique soit efficace et crédible.
La coïncidence entre les convictions britanniques opposées au concept d'intégration (voir cette rubrique dans nos bulletins n. 9230 et 9231, de juillet dernier) et la nature de la PESD a rendu possible cette évolution favorable. La politique de défense est intergouvernementale par nature: la «méthode communautaire» n'est pas applicable aux orientations et aux décisions en matière de défense (même si la possibilité de recourir au vote majoritaire pour certaines mesures techniques est envisagée). Ainsi, les structures et les instruments essentiels de cette politique, qui figuraient déjà dans le Traité de Nice, sont progressivement utilisés malgré le blocage des avancées inscrites dans le projet de traité constitutionnel. Il n'est pas question de refaire ici l'historique des évolutions intervenues depuis la déclaration franco-britannique de Saint-Malo (décembre 1998). Je ne peux que conseiller aux lecteurs intéressés de se référer au n.71 de «Cahiers de Chaillot » publiés par l'Institut d'études de sécurité de l'Union européenne dans lequel Philippe de Schoutheete ne se limite pas à résumer les évènements mais dévoile aussi l'histoire confidentielle, et notamment ce qui s'est passé dans les coulisses de la Convention (il était conseiller de Michel Barnier, président du groupe «défense» de la Convention, et il avait suivi tous les travaux). En particulier, il rend compte en détail des modifications que la Conférence intergouvernementale a introduites en novembre 2003 dans le projet de la Convention, aspect que j'ai négligé dans mon survol d'hier alors que ces modifications sont, pour la PESD, assez significatives. L'Ambassadeur de Schoutheete clarifie par ailleurs le «psychodrame du quartier général de Tervuren» et les péripéties qui ont permis d'anticiper certaines réalisations prévues par le traité constitutionnel (en particulier, la création de l'Agence d'armements). Le texte de M. de Schoutheete peut être consulté sur le site internet de l'Institut d'études de sécurité. Dans la préface, Nicole Gnesotto, directeur de cet institut, souligne «l'exigence de cohérence» qui en pratique oblige les Etats membres à rechercher « l'efficacité collective », même si la PESD est, par essence, intergouvernementale.
Les ministres de la Défense britannique et français et Javier Solana, en participant récemment, ensemble, à une conférence à Bruxelles, ont été invités à indiquer s'ils préfèrent la PESD sans ou avec le traité constitutionnel. Pour le ministre britannique, la situation actuelle sans Constitution, c'est très bien ; pour le ministre français, avec le traité constitutionnel, la PESD serait plus complète et plus efficace ; M. Solana n'a pas exprimé un jugement politique mais a observé qu'avec la Constitution, la PESD aurait son budget, alors qu'elle dépend actuellement de la dotation (en hausse, mais modeste) de la PESC et donc surtout des contributions volontaires des Etats membres ; chaque année, à partir de mai, il doit faire des collectes.
Insuffisances. On ne doit pas conclure que tout marche bien et que la PESD pourrait continuer à progresser par inertie. Une volonté politique déterminée demeure nécessaire, car les lacunes sont nombreuses. En l'absence du ministre européen des Affaires étrangères, la visibilité de la PESD est encore très limitée ; ses capacités opérationnelles sont modestes (en matière de transport stratégique, de mobilité sur le terrain, de renseignements avec des moyens spatiaux) et l'ambition d'un corps armé de 60.000 hommes déployable en 60 jours semble abandonnée; la plupart des Etats membres ont des budgets nationaux de défense gravement insuffisants ; malgré quelques avancées récentes, la coopération industrielle en matière d'armements est inadéquate ; les décisions de l'Agence européenne de défense ne sont pas contraignantes et son budget pour la recherche est ridicule. En outre, les volets externes des politiques communes de l'UE gérées par la Commission européenne (politique commerciale, aides aux pays pauvres, etc.) ne sont pas vraiment intégrés dans une optique de politique étrangère. Les bases existent mais beaucoup reste à faire. (F.R.)