L'Europe progresse-t-elle sur la voie de la «gouvernance économique»? Pour la première fois depuis tellement d'années, la réponse pourrait être positive: un «oui» encore timide et hésitant, mais un « oui » quand même. Le déséquilibre au sein de l'Union économique et monétaire (UEM), dénoncé dès le départ par Jacques Delors, entre la jambe monétaire représentée par la Banque centrale européenne (BCE) avec ses pouvoirs clairement établis, et la jambe économique atrophiée et hésitante, commence à se réduire. Encore faut-il que soient atteints d'ici la fin juin les trois objectifs prioritaires de Jean-Claude Juncker dont cette rubrique a amplement parlé la semaine dernière: ajustement de la gestion du Pacte de stabilité, révision de la stratégie de Lisbonne, accord politique sur les perspectives financières 2007-2013.
Comment M. Juncker voit le dialogue entre le Groupe de l'euro et la BCE. Le point de départ du mouvement avait été la nomination du président du Groupe de l'euro pour deux ans, et dans le choix de ce président. Ce n'est pas par hasard que M. Juncker a évité le titre de "M.Euro" que les observateurs superficiels lui attribuaient, car sa tâche concerne essentiellement le volet économique de l'UEM, la jambe boiteuse. Mais M. Juncker a revendiqué en même temps l'instauration d'un dialogue régulier avec la Banque centrale européenne (BCE), en précisant de façon claire son droit à la parole dans la gestion de l'euro, sans pour autant mettre en cause l'autonomie de gestion de la BCE. Voici ce qu'il a dit à ce propos: " Le président du Groupe de l'euro n'a pas à s'occuper d'une façon très visible des différents aspects de la politique monétaire (…) Nous devons organiser le dialogue entre le pôle économique de l'UEM et son pôle monétaire. Je ne conteste pas à la BCE le droit d'exprimer des avis sur la politique économique de la zone euro, et je ne voudrais pas qu'on conteste au Groupe de l'euro la possibilité d'entrer dans un dialogue vertueux avec la BCE sur certains aspects de la politique monétaire, à condition que nous n'érigions pas ce débat en controverse publique quotidienne. Le président du Groupe de l'euro doit pouvoir s'adresser très directement et de manière très informelle au président de la BCE pour évoquer la politique de change, mais je ne crois pas qu'il serait sage qu'il se répande en commentaires sur le taux extérieur de l'euro, cela ferait désordre."
Les phrases citées (interview à "Le Monde" du 4 janvier) avaient évidemment été pesées mot par mot. Elles sont à mettre à côté de ce que le président de la BCE, Jean-Claude Trichet, avait déclaré dès septembre dernier aux parlementaires européens: à propos du Pacte de stabilité, la BCE " ne décide pas mais donne son avis" (voir notre bulletin du 23 septembre, p.14). Cette liberté réciproque de parole a permis à M. Juncker de déclarer mardi dernier à l'issue de la session du Conseil Ecofin, devant la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, que la BCE "faisait erreur en prédisant que des modifications même mineures du Pacte saperaient la confiance dans l'euro". On le voit, le dialogue est bel et bien entamé et nous devons faire confiance à M. Juncker et à M. Trichet pour qu'il soit ce qu'il doit être, car l'objectif est commun: stabilité de l'euro et meilleure gestion de l'économie.
Les deux aspects de la gouvernance. En faisant le point devant les parlementaires sur la réforme du Pacte, M. Juncker a: 1) confirmé que les deux positions extrêmes (ne rien changer du tout ou procéder à une refonte totale) n'avaient aucun appui au sein du Conseil ; 2) réaffirmé que l'idée d'exclure certaines catégories de dépenses du calcul du déficit "n'a pas lieu d'être" et précisé qu'il était "faux" d'interpréter la position du chancelier Schröder comme un appel dans cette direction. M. Juncker l'avait lue dans les versions allemande et anglaise sans rien trouver en ce sens ; on peut en dire autant pour les textes français et italien publiés le jour suivant. Le chancelier demande qu'il soit tenu compte de la qualité des dépenses et des raisons d'un déficit, ce qui fait justement partie des ajustements qui sont à l'étude (voir cette rubrique du 18 janvier) ; 3) défendu le rôle de la Commission qui était quelque peu remis en cause par le chancelier. La procédure pour déficit excessif sera déclenchée par un constat de la Commission, a dit M. Juncker, et ne peut pas résulter d'une "décision politique arbitraire du Conseil" (voir pour d'autres détails notre bulletin du 20 janvier, p.7).
Ces indications à propos du renforcement de la gouvernance au niveau européen doivent être accompagnées par le renforcement de la coordination entre les politiques nationales (surtout entre les pays de la zone euro). Ce deuxième aspect de la gouvernance économique de l'Union avait été souligné dès le départ par la Commission. La communication de Joaquin Almunia « Renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en œuvre du Pacte de stabilité et de croissance » (approuvée le 3 septembre dernier par la Commission Prodi et ensuite reprise à son compte par la Commission Barroso) comportait en effet deux volets. Le premier étant la réorientation du Pacte, le second avait pour titre: "Coordonner les politiques budgétaires" des Etats membres. M. Almunia avait souligné à plusieurs reprises le lien étroit qui les unit, le deuxième étant aussi important que le premier (le texte de la communication est reproduit dans le N.2378 de notre série EUROPE/Documents, distribué avec notre bulletin du 16 septembre 2004). Quelle est l'utilité d'approuver chaque année à Bruxelles les GOPE (Grandes orientations de politique économique) si les parlements nationaux qui, concrètement, établissent les budgets n'en connaissent même pas l'existence ? Ces parlements doivent être associés à l'élaboration des GOPE, en tenir compte lorsqu'ils discutent et approuvent les budgets nationaux et en surveiller ensuite l'application (voir cette rubrique du 10 septembre dernier). La cohérence serait ainsi assurée et l'efficacité des GOPE et des autres procédures européennes deviendrait tout autre. En fait, ce deuxième volet du document Almunia est resté dans l'ombre et même M. Juncker a été prudent. Devant les parlementaires, il a souligné l'importance de préserver à tout le moins l'actuel niveau de coordination économique entre les Etats membres et de l'améliorer au sein du Groupe de l'euro. Rien de plus. Pour rassurer les Etats membres ? Ou bien à cause de la situation du Royaume-Uni, réticent à toute multiplication des compétences du groupe de l'Euro dont il ne fait pas partie? Mais M. Juncker s'est rattrapé à propos de la "stratégie de Lisbonne", où les Britanniques sont bien présents, ainsi qu'il est indiqué plus loin.
La position du chancelier. C'est donc le chancelier Schröder qui a parlé le plus de la coordination économique à propos du Pacte de stabilité, mais dans un sens plutôt restrictif. Sa thèse centrale est que le plafond de 3% pour le déficit budgétaire ne peut pas constituer le seul critère pour évaluer la politique économique et financière d'un pays. Le critère "décisif" est, à son avis, de savoir si la politique de croissance et d'emploi d'un pays est crédible ; si c'est le cas, ce pays doit avoir la faculté de dépasser le plafond du 3% si ceci est temporairement nécessaire, en attendant que sa politique porte ses fruits même sur le plan budgétaire. Les critères d'évaluation devraient inclure: a) les réformes (de la fiscalité, de la protection sociale, etc.), les incitations à la recherche, l'innovation, l'éducation, autant d'éléments dont les répercussions positives sur la croissance, sur l'emploi et sur le budget ne sont parfois pas immédiates mais à moyen terme; b) la politique macro-économique, en tenant compte aussi d'une stagnation éventuelle de la conjoncture et de la lutte contre l'inflation; c) les contraintes spécifiques de l'un ou l'autre pays, comme pourraient être pour l'Allemagne les transferts vers les nouveaux Länder et ses versements au budget de l'UE. C'est dans ce contexte que le chancelier a revendiqué l'autonomie de chaque Etat membre dans l'établissement de son programme visant à ramener le déficit à moins de 3% (sans qu'une procédure européenne de "déficit excessif" ne soit automatiquement engagée), et en même temps le respect de la souveraineté budgétaire des parlements nationaux. Selon le chancelier, dans le cadre de la "nécessaire révision de la procédure de déficit excessif", l'évaluation qualitative des dépenses devrait jouer un rôle important aussi dans la définition du délai nécessaire pour rétablir le respect de la règle des 3%.
Dans cette vision, le rôle de la Commission n'est pas clair. Est-ce à elle d'appliquer les critères conditionnels qui limiteront le caractère automatique de la procédure pour déficit excessif? En citant explicitement M. Juncker comme seul en mesure de faire aboutir la réforme du Pacte, le chancelier semble pencher en faveur de l'attribution d'un rôle majeur au Groupe de l'euro et à son président. Mais la Commission revendique avec fermeté ses prérogatives (voir notre bulletin du 20 janvier, p.8) et M. Juncker s'est exprimé à plusieurs reprises en faveur de l'équilibre institutionnel.
Rôle des Etats dans la stratégie de Lisbonne. De son côté, M. Juncker a insisté sur le rôle central des Etats membres dans la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne. En parlant de la révision de cette stratégie (voir cette rubrique du 19 janvier) devant le Parlement européen, il a dit: "Nous proposerons que les Etats membres établissent des programmes d'action nationaux qui mériteraient d'être conçus de concert avec les partenaires sociaux et qui seraient présentés aux Parlements nationaux, lesquels surveilleraient leur mise en application ensemble avec les instances communautaires. Les programmes nationaux tiendraient compte des spécificités nationales et régionales et devraient permettre de différencier le rythme et l'intensité des réformes nationales respectives, prenant ainsi mieux en compte le niveau de performances d'ores et déjà atteint."
Effets politiques. Les progrès en direction d'une meilleure "gouvernance économique" de l'Europe couvrent aussi d'autres aspects. Par exemple, à la suite de quelques dérapages statistiques bien connus, la Commission a défini une stratégie qui devrait garantir une meilleure fiabilité des statistiques budgétaires nationales. Elle ne peut plus se borner à prendre acte des documents qui lui parviennent des capitales et a annoncé des propositions qui permettraient à Eurostat de contrôler directement les comptes nationaux. Mais je n'ai pas l'intention d'accumuler les détails. L'essentiel est que quelque chose bouge. Le rééquilibrage tellement attendu entre les deux volets de l'UEM aurait une signification majeure non seulement en termes de croissance, d'emploi et de confiance dans la construction communautaire, mais aussi sur le plan politique, pour la capacité de l'UE à faire entendre sa voix et à jouer un rôle actif dans le monde. (F.R.)