Au premier stade, la bataille pour le maintien d'une véritable politique régionale européenne après 2006 est gagnée. Le premier stade est celui de la Commission européenne, responsable des propositions; le deuxième sera celui du Parlement (dont l'orientation favorable est déjà très nette), le troisième sera celui du Conseil, y compris au niveau du Sommet, car il existe un lien direct entre le prolongement et renouvellement de la politique régionale et les nouvelles perspectives financières pluriannuelles.
Un choix évident, mais pas pour tous. Pour beaucoup d'Européens, c'est un choix évident: la politique régionale représente l'instrument essentiel pour rapprocher le niveau de développement des différentes régions de l'Union et elle est donc le pilier de la cohésion économique de l'Europe. Comment y renoncer? Il existe pourtant une orientation favorable à l'abandon d'une politique régionale structurée, en faveur d'un système beaucoup plus simple de soutien aux pays et aux régions moins favorisés. Qu'il soit clair: aucun Etat membre, aucune force politique ne souhaite mettre fin à la solidarité dans l'UE. Ce n'est pas une bataille entre les généreux et les égoïstes. Mais trois Etats membres au moins - le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Suède - estiment que la solidarité devrait s'exprimer par un simple transfert de ressources des pays les plus riches aux pays moins favorisés, et ils sont prêts eux-mêmes à renoncer à tout soutien communautaire (deux parmi eux sont d'ailleurs à l'avant-garde dans l'aide aux pays en développement). Leur générosité n'est pas en cause, mais ils considèrent inutiles les structures édifiées à Bruxelles, les instruments, les Objectifs numérotés, les contrôles. A quoi bon centraliser à Bruxelles des ressources financières très importantes, pour les redistribuer ensuite, en les rendant en bonne partie aux pays mêmes qui les ont versées?
C'est une thèse respectable, et on sait qu'elle a été développée dans le rapport d'un groupe indépendant de professeurs universitaires et de conseillers de la Commission elle-même (voir cette rubrique du 23 juillet dernier). Mais c'est la thèse opposée qui a nettement prévalu, pour le maintien d'une véritable politique régionale ; véritable, mais assez largement modifiée par rapport à celle qui est en vigueur. Le rajeunissement de cette politique était d'ailleurs en préparation depuis longtemps, à l'initiative du Commissaire Michel Barnier. La révision annoncée a sans doute joué un rôle important pour déterminer l'orientation retenue. La Commission présentera en décembre, ou au début janvier au plus tard, une semaine après la communication sur les nouvelles perspectives financières (voir notre bulletin du 14 novembre, page 7), son document sur la nouvelle politique de cohésion, avec des propositions opérationnelles.
Un enjeu essentiel, le développement rural. Le choix de la Commission s'appuyait sur des arguments solides pour vaincre les aspects à première vue séduisants (simplification, moins de bureaucratie, réduction possible des coûts, etc.) de la thèse opposée. La simplification et la réduction des coûts opérationnels - qui ne signifie pas diminution de la dotation, laquelle au contraire devrait augmenter face notamment aux besoins résultant de l'élargissement - sont déjà prévues par la révision envisagée. Mais ce n'est pas l'essentiel. L'essentiel, c'est l'objectif de l'aménagement du territoire au niveau européen, concernant en premier lieu la sauvegarde et la relance des zones rurales. Le concept du "développement rural" souffre d'un handicap: sa racine latine signifie campagne, et la campagne rappelle automatiquement l'activité agricole. Or, il ne s'agit pas seulement de cela. L'agriculture n'occupe que 5% environ de la population de l'Union, alors que plus de la moitié de la population européenne vit dans les zones rurales. Le développement de ces zones implique donc bien d'autres initiatives à côté du maintien de l'agriculture, si l'on veut que les quatre cinquièmes de l'espace européen restent vivants. En ouvrant la semaine dernière la conférence européenne sur le développement rural, à Salzbourg, le Commissaire Franz Fischler a souligné que, dans nos sociétés de plus en plus urbanisées, les zones rurales "jouent un rôle crucial: leurs paysages agricoles et leurs forêts sont une grande richesse pour l'Europe, de même que leur patrimoine culturel et les populations qui y vivent et y travaillent". Et il a exprimé la crainte qu'en l'absence d'une politique efficace de développement rural, ces zones aient à connaître "les affres de l'exode rural, du vieillissement, du dépeuplement et du chômage" (voir notre bulletin du 14 novembre, page 11). À la même occasion, Michel Barnier a été, conformément à son caractère, plus spectaculaire, voire même sarcastique à l'égard "des experts, des professeurs et même des responsables politiques" selon lesquels la politique de cohésion est archaïque (voir notre bulletin du 15 novembre page 10), pour conclure: "On ne bâtira pas la croissance de l'Europe sur des territoires ruraux désertés et des fractures urbaines" car les citoyens de ces zones " veulent vivre avec leur temps tout en gardant leur âme".
Le Comité des régions est logiquement à l'avant-garde pour défendre le caractère européen de la politique à mettre en oeuvre et son extension, en réclamant qu'elle ne se limite pas à soutenir le maintien des activités agricoles mais y intègre le tourisme, l'appui aux activités artisanales et aux PME, l'accès à la société de l'information, les services aux entreprises et à la population et une politique de l'habitat (voir le discours de M.Savy dans notre bulletin déjà cité du 15 novembre). Ce sont bien les choix de la Commission.
Une nouvelle base constitutionnelle. Il faut souligner que, grâce à la future Constitution pour l'Europe, l'UE disposera de la base constitutionnelle pour agir en faveur de la politique de cohésion dans son ensemble. Comment? Michel Barnier me facilite singulièrement la tâche; je n'ai qu'à le citer. Devant la Conférence des présidents des régions "à pouvoir législatif", il a expliqué: " Nous l'avions rêvé, la Convention l'a fait. Après des années de progrès dans la cohésion économique et sociale, la dimension territoriale de la politique de cohésion est enfin consacrée, et de la façon la plus solennelle, en apparaissant dès l'article 3 de la Constitution, au coeur des objectifs de l'Union européenne. Et elle l'est de façon opérationnelle, puisque la cohésion territoriale entre dans le champ des compétences partagées de l'Union. (…) Ce qui veut dire que nous acceptons collectivement de prendre en compte l'objectif du développement équilibré de l'ensemble du territoire européen, pour que toutes les régions, quels que soient leurs spécificités et leurs handicaps permanents, aient un accès égal au développement économique." L'instrument de ce projet ambitieux, ce sera le document que la Commission va proposer le mois prochain, sous la forme du troisième rapport sur la politique de cohésion économique et sociale.
Pour une enveloppe financière raisonnable mais ambitieuse. La base de l'édifice est évidemment l'enveloppe financière. M.Barnier a souvent affirmé que le "seuil de crédibilité" d'une politique de cohésion efficace se situe à 0,45% du PIB communautaire. Si toutefois une partie du coût du développement rural est prise en charge par la politique agricole commune, le pourcentage pour les Fonds structurels pourrait baisser de deux ou trois centièmes et se situer entre 0,42 et 0,44% du PIB. La politique de cohésion resterait ainsi au coeur du projet politique de l'Union, tout en étant rénovée dans le sens d'une gouvernance plus proche du citoyen et en contribuant à une meilleure intégration du territoire européen par l'accentuation des projets interrégionaux et transfrontaliers. L'enveloppe globale citée serait consacrée:
a) dans la proportion de 75% environ aux régions en retard, dont le revenu par tête est inférieur à 75% de la moyenne communautaire (Objectif 1), et avec une intervention équitable et significative en faveur des régions victimes de l'effet statistique, c'est-à-dire qui sortiront de l'Objectif 1 à cause de l'élargissement mais en feraient encore partie en son absence (Objectif 1 bis). La destination des financements, regroupés sous l'objectif "convergence", serait conforme au slogan "un peu moins de béton, un peu plus pour les objectifs de Lisbonne et de Göteborg" (économie de la connaissance, développement durable). Les 60% des financements sont déjà destinés aux projets "Lisbonne/Göteborg", leur pourcentage doit encore augmenter;
b) dans la proportion de 20% environ à des projets en faveur de la compétitivité régionale, de l'emploi et de la formation (Objectifs 2 et 3 actuels), dans les régions ne bénéficiant pas de l'Objectif 1. Les priorités seront l'emploi, l'accessibilité (transports, disponibilité des services publics), les nouvelles technologies, la qualité de l'environnement, la prévention des risques. Chaque Etat membre disposerait d'une enveloppe nationale, mais avec l'engagement de respecter une triple concentration: thématique (respecter les priorités citées), financière (éviter la dispersion des ressources entre un nombre excessif de projets) et temporelle (respecter les délais prévus de réalisation sous peine de perdre les financements);
c) dans la proportion de 5% à la coopération interrégionale, aussi bien à l'intérieur d'un Etat membre qu'avec les pays voisins. Cet aspect doit être développé car l'élargissement augmente le nombre des frontières internes à l'Union et les frontières externes s'allongent sensiblement (Russie, Ukraine, etc.). Les programmes Interreg, Tacis et Phare doivent être étroitement coordonnés.
Une politique nécessairement européenne. Une action de ce genre, couvrant le développement rural et les trois volets de la politique régionale, n'est possible qu'au niveau européen. Un simple mécanisme de transfert de ressources vers les pays moins favorisés ne pourrait pas comporter de règles communes, le respect des objectifs communs ne serait pas assuré, les projets d'intérêt communautaire seraient négligés et rien ne garantirait un développement global équilibré. Plusieurs politiques communautaires seraient compromises, car en fait la politique de l'environnement, la formation, les infrastructures de transport et de l'énergie, le développement technologique, sont largement financés par les Fonds régionaux. En outre, du point de vue politique et psychologique, le partenariat entre l'UE et les régions est devenu incontournable.
Ce que je viens de résumer sont les orientations de la Commission, sous réserve des dernières mises au point et des derniers arbitrages. La parole passera ensuite au Parlement européen et aux Etats membres. Au sein du Conseil, la bataille ne portera pas tellement sur le principe d'une politique de cohésion européenne (malgré les réserves déjà citées de trois Etats membres), mais sur les dotations financières et leur répartition. Et le résultat des travaux de la CIG sur la Constitution aura son influence. (F.R.)