Ce ne sont pas les "conclusions" du Sommet ni la conférence de presse finale qui permettent de prendre le pouls des travaux relatifs à la Constitution pour l'Europe. La raison est simple: ce qu'on appelle le Sommet, c'est-à-dire la réunion des Chefs d'Etat et de gouvernement, était cette fois-ci composé de deux parties séparées, la première étant la session de Conférence Intergouvernementale (CIG) consacrée à la Constitution, la deuxième une session du Conseil européen en tant qu'Institution communautaire, consacrée à la vie de l'Union. Les "conclusions de la présidence" ne concernent, à dix lignes près, que cette deuxième partie; elles ne traitent pas de la Constitution ni de la Convention. Vous y trouverez des éléments d'un grand intérêt concernant l'initiative de croissance et l'espace de liberté, sécurité et justice, mais rien sur la CIG.
Un conseil pour les lecteurs qui souhaitent savoir comment se déroule la CIG: ne lisez pas trop de commentaires (y compris les miens) qui ne comportent que l'opinion du commentateur. Lisez-en quelques-uns, et je ne serais pas fâché si l'un ou l'autre parmi vous attribue une légère préférence à cette rubrique, mais lisez surtout les pages 4, 5 et 6 de notre bulletin du 17 octobre. Ces trois pages rassemblent les intentions de la présidence et les états d'âme de la grande majorité des chefs de gouvernement ainsi que de la Commission européenne: espoirs, ambitions, et en même temps énervements, critiques, entêtements, concordances de vues mais aussi divergences. C'est en donnant pour acquis que vous ayez lu attentivement ces pages que je vais essayer de tirer quelques conclusions provisoires.
1. La CIG est en train de perdre du temps. Cette impression est presque générale. Les ministres des Affaires étrangères avaient déjà réaffirmé à leur niveau les positions respectives et souligné les points de désaccord par rapport au projet de la Convention. Leurs arguments étaient à peu près les mêmes déjà débattus par les conventionnels. La répétition du même exercice au niveau des chefs de gouvernement était inutile et inopportune. Ce n'est pas en répétant plusieurs fois la même chose que nous trouverons un accord, a observé le Premier ministre belge. L'inutile répétition a permis aux médias de donner à l'opinion publique l'impression que le projet Giscard d'Estaing est globalement rejeté (ce qui est faux) et à quelques premiers ministres l'occasion de faire preuve, dans la défense de tel ou tel intérêt purement national, d'une fermeté qui sera forcément démentie dans la suite des opérations.
2. L'obsession institutionnelle et la question du pouvoir. La grande majorité des prises de position concerne les questions institutionnelles, et pas tellement les principes (démocratisation, renforcement des pouvoirs du Parlement, indépendance de la Commission, protection des identités nationales: tous des points fondamentaux qui sont acquis) mais les questions de pouvoir: poids national au sein du Conseil, nombre des parlementaires européens de chaque pays, présence au sein de la Commission. Ce sont des questions importantes; mais il ne faudrait pas en faire des proclamations, et rechercher plutôt des compromis par des contacts en se préoccupant de l'équilibre général. Dans ce contexte institutionnel, le souci prioritaire semble être celui de la "minorité de blocage": le pouvoir d'empêcher une décision apparaît plus important que la possibilité de la faciliter. Certains calculs sont parfois ahurissants. Tout se fonde sur des hypothèses imaginaires, comme une coalition de tous les petits Etats contre les plus peuplés, ou un accord entre les grands au détriment des petits ou moyens… L'histoire de l'intégration européenne prouve que ces coalitions n'existent pas, car selon les sujets en discussion les grands sont très souvent divisés et, dans toute divergence, les petits sont en partie d'un côté et en partie de l'autre. De toute manière l'exigence de la "double majorité" offre aux pays petits et moyens une garantie évidente contre les abus hypothétiques des grands.
Certes, tout gouvernement a le devoir de se prémunir; mais l'impression que laissent certaines querelles est d'une méfiance a priori, doublée de la méconnaissance de la méthode communautaire et du rôle de la Commission en défense de l'intérêt européen. C'est une attitude difficilement compatible avec l'esprit de la Convention, et aussi avec les attentes de l'opinion publique et en particulier de la jeunesse. L'hypothèse de la Constitution a créé une attente et suscité des espoirs; un retour à des calculs incompréhensibles pour les citoyens évaluant les pourcentages nationaux d'une minorité de blocage ferait retomber cette amorce d'élan et d'enthousiasme. Messieurs les Ministres, faites vos calculs mais ne les présentez pas comme une contribution à l'idéal européen. Veillez à la sauvegarde des intérêts de votre pays, c'est votre devoir, mais sans oublier les objectifs de la Constitution qui visent la création d'une Union plus démocratique et plus efficace, en mesure de rendre à l'Europe un rôle dans le monde.
3. L'essentiel, c'est l'équilibre global. Certes, les aspects institutionnels doivent eux aussi être réglés. Mais ils ne doivent pas être abordés de façon isolée, chacun pour soi. L'objectif est d'aboutir à un équilibre global, sauvegardant les éléments essentiels du projet. Ainsi: a) le président à plein temps du Conseil européen. Il n'est plus possible d'en remettre en cause le principe. L'objectif est maintenant d'en délimiter clairement les compétences et d'éviter la création d'un staff administratif supplémentaire; b) le ministre européen des Affaires étrangères. Il est vain et inopportun de contester cette nouvelle fonction qui peut ouvrir la voie à des développements intéressants. On peut en discuter la dénomination, on doit en préciser le rôle, mais elle est acquise; c) la composition du Parlement européen. Elle pourrait encore connaître quelques ajustements, dans le contexte de l'équilibre global de la structure institutionnelle; d) les modalités du vote majoritaire au sein du Conseil. Le principe de la "double majorité" doit être maintenu, pour des raisons objectives car il est plus simple, plus équilibré et plus juste que le système actuel (toutes les Institutions et presque tous les gouvernements le reconnaissent) et presque personne n'est disposé à faire marche arrière. La compensation pour l'Espagne et la Pologne, qui objectivement perdent quelque chose par rapport au Traité de Nice, doit être recherchée ailleurs (les pourcentages? le nombre des parlementaires? le retour aux deux Commissaires pour les "grands pays"?), dans le contexte de l'indispensable équilibre global.
Il manque dans la liste la composition de la Commission. Je ne crois pas à la possibilité de parvenir en quelques semaines à un compromis satisfaisant et durable entre les positions actuelles (voir cette rubrique du 17 octobre). Les deux projets sur la table sont à mon avis mauvais l'un et l'autre, et certains détails qu'ils comportent n'ont pas à figurer dans la Constitution. Que la CIG fixe les principes et certaines orientations, en laissant les détails pour une décision ultérieure des Institutions, décision qui sera plus facile lorsque tous les Etats membres auront fait l'expérience de quelques années de participation pleine et directe à la vie communautaire.
Il est de toute manière vital d'éviter de répéter à Rome la déplorable "nuit de Nice", où pour parvenir in extremis à un compromis d'ensemble, les Chefs de gouvernement avaient jonglé avec les chiffres, en faisant sortir du chapeau de l'illusionniste ici quelques parlementaires en plus, là des voix supplémentaires au sein du Conseil. On en paye encore les conséquences.
4. L'indispensable souplesse pour la révision. Au-delà de l'obsession institutionnelle, certains autres aspects essentiels encore ouverts ont commencé à être évoqués par la CIG. Quelques délégations ont souligné que, compte tenu de l'impossibilité de progresser ultérieurement (par rapport à la Convention) sur la voie du vote majoritaire, la question-clé devient celle de la procédure permettant de modifier la partie de la Constitution concernant les politiques de l'Union. Il est impensable d'en rester à la procédure normale selon laquelle, pour modifier une virgule, il faut passer par une nouvelle CIG délibérant à l'unanimité et par la ratification de tous les Parlements nationaux. L'avis de la Commission (reproduit dans le n.2321/2322 de notre série EUROPE/Documents) indique avec clarté les incongruités de la partie III actuelle. En dehors des deux domaines qui ont fait l'objet d'une refonte radicale de la part de la Convention (action extérieure de l'UE, espace de liberté, sécurité et justice), les textes relatifs aux politiques et actions communes datent en partie de 1957 ou résultent de révisions ultérieures du Traité de base, et ils constituent "un ensemble long, déséquilibré, compliqué, rédigé dans différents styles et dépassé par la réalité des politiques actuelles" (paragraphe 22 de l'avis). On y trouve encore des articles relatifs à la division de l'Allemagne, et le chapitre sur l'agriculture encourage la croissance de la production qui était indispensable à l'époque de après-guerre lorsque l'Europe n'était pas en mesure de nourrir sa population. Valéry Giscard d'Estaing a souligné que cette partie III n'a pas été discutée par la Convention, et il a approuvé à priori toutes les modifications appropriées. On y travaille, et beaucoup sera fait avant le printemps prochain. Mais l'exigence subsiste de ne pas figer cette partie de la Constitution. La Commission propose qu'à l'avenir, le Conseil européen puisse modifier les aspects techniques de la Partie III, à la majorité des cinq sixièmes (5/6) de ses membres, après approbation par le Parlement européen et avis favorable de la Commission. Les ratifications nationales ne seraient pas nécessaires, mais les parlements nationaux seraient impliqués dans la procédure.
5. La question de la défense est sur la table. Les chefs de gouvernements ont enfin commencé à parler du chapitre "défense" et de la "coopération structurée" en ce domaine. Quelques modifications au texte actuel semblent nécessaires. C'est un sujet fondamental qui demande même de ma part un examen spécifique, Lisez pour le moment la page 6 de notre bulletin du 18 octobre.
De l'initiative de croissance à la lutte contre l'immigration illégale. Ce qui précède concerne la CIG et fait abstraction des résultats du Conseil européen proprement dit. Vous en avez lu les résultats aux pages 8, 9 et 10 de notre bulletin du 18 octobre qui sont essentielles et exhaustives, et vous disposez maintenant, dans les pages qui suivent, du texte intégral des "Conclusions de la Présidence" qui lancent politiquement l'initiative de croissance et l'action contre l'immigration clandestine. Quelques commentaires de ma part suivront bientôt. (F.R.)
Le Conseil européen s'est réuni à Bruxelles les 16 et 17 octobre 2003. La réunion a été précédée d'un exposé de M. Pat Cox, président du Parlement européen, suivi d'un échange de vues portant sur les points principaux de l'ordre du jour.