Les aspects encore ouverts du projet de Traité constitutionnel dont cette rubrique s'est occupée ces derniers jours n'épuisent pas la liste des points dont aura à s'occuper la prochaine Conférence intergouvernementale (CIG). Au-delà de la réforme institutionnelle, certains gouvernements et surtout la Commission européenne entendent soulever d'autres aspects, pour demander des modifications au projet approuvé par la Convention. La Commission précisera les siennes dans l'avis qu'elle présentera en septembre. Mais le président Romano Prodi s'est déjà exprimé à plusieurs reprises, notamment devant le Parlement européen, en indiquant ses motifs de satisfaction (nombreux) et ses déceptions (non négligeables). À ma connaissance, c'est dans l'allocution prononcée le 5 juillet devant l'Université de Bologne qu'il a fourni les indications les plus complètes. Il a peut-être estimé que devant un public universitaire, il pouvait s'exprimer avec le maximum de franchise, sans être limité par des considérations de prudence institutionnelle.
Une différence d'appréciation. Je ne reviendrai pas sur son jugement globalement positif sinon pour rappeler qu'à son avis, la Convention "a permis de créer un mouvement de réforme que nous n'avions jamais connu en Europe" et qu'elle a finalement permis à tous de comprendre les limites de la méthode intergouvernementale. Mais Romano Prodi n'a pas apprécié le fait qu'à un moment donné la composante de la Convention qui représentait les gouvernements ait essayé d'imposer ses vues, en anticipant dans un certain sens la CIG (où les gouvernements seront seuls à décider). À son avis, à un moment donné, "une sorte de préconférence intergouvernementale s'est juxtaposée à la Convention, l'a ralentie et l'a peut-être même empêchée de parvenir à un résultat pleinement satisfaisant". Les lecteurs de cette rubrique savent que ce n'est pas ainsi que j'ai ressenti le moment de crise, lorsqu'un groupe assez nombreux de représentants des gouvernements a essayé de bloquer la réforme institutionnelle en affirmant que pour cet aspect la Convention devait s'en tenir au Traité de Nice. Moi, j'ai eu plutôt l'impression d'une réaction vive et déterminée de la part des trois autres composantes de la Convention, qui ont surmonté pour l'essentiel leurs divergences afin de permettre que se réalise le consensus sur le projet préparé par Valéry Giscard d'Estaing, aménagé et amélioré par le présidium. Le président de la Commission a ressenti au contraire un coup d'arrêt, et il a ajouté: "La Convention a perdu son autonomie par rapport aux gouvernements et elle a perdu sa force d'imagination au moment de discuter de la réforme des institutions."
Les insatisfactions de Romano Prodi. Quoi qu'il en soit, voici la liste des aspects que le président de la Commission considère comme insatisfaisants et que je cite en détail parce qu'il participera à la CIG.
1. Réforme institutionnelle. Les réserves concernent essentiellement deux points: a) présidence du Conseil européen. " La solution d'un président permanent, non soumis à un contrôle démocratique direct, national ou européen, pourrait donner naissance à un nouveau centre exécutif, aggraver la fragmentation existante et créer de graves problèmes de coordination avec le ministre des Affaires étrangères et le président de la Commission."; b) composition de la Commission européenne. M.Prodi est réticent à l'égard d'une Commission dans laquelle la moitié des Etats membres ne seraient pas représentés avec droit de vote, et il estime "préférable de maintenir le principe d'un commissaire par Etat membre". Il a toutefois ajouté que "naturellement, cela nécessite un pouvoir d'organisation interne autonome plus poussé, avec des 'noyaux' et un certain nombre de 'groupes de commissaires" conduits par des vice-présidents." (voir cette rubrique d'hier).
2. Maintien de la règle de l'unanimité. Romano Prodi considère comme inacceptable que le vote à l'unanimité ait été maintenu "dans des domaines tels que la politique extérieure (si demain une autre crise de type irakien éclatait, l'Union se présenterait à nouveau divisée), la défense et la politique fiscale". Concernant la fiscalité, le passage au vote majoritaire est indispensable "pour les questions qui ont une incidence sur le bon fonctionnement du marché unique et qui donnent lieu à une concurrence déloyale".
3. Les politiques communes. " Nous proposerons une mise à jour du dispositif sur les politiques qui n'ont pas été discutées par la Convention. Il serait en fait difficile et risqué de laisser dans la Constitution des dispositions rédigées en 1957 et jamais mises à jour depuis, comme par exemple pour l'agriculture ou la libre circulation des produits et des services. Nous apporterons donc notre contribution."
4. Les révisions ultérieures du Traité constitutionnel. " Il est souhaitable d'introduire un mécanisme de révision plus simple pour modifier certaines parties de la Constitution." M.Prodi a souligné ensuite devant le Parlement européen que, sauf pour des modifications fondamentales comme les adhésions de nouveaux Etats membres, il faudra délibérer à la majorité qualifiée, parce que " je ne parviens pas à imaginer comment il sera possible d'adapter la Constitution aux nouvelles exigences de l'Union en l'absence d'une procédure de révision fondée sur la règle majoritaire. Rien ne se réforme à l'unanimité."
5. L'entrée en vigueur du Traité constitutionnel. "Il est absolument nécessaire de prévoir, déjà dans la Constitution même, le mécanisme à utiliser en cas de non-ratification du nouveau traité par un Etat. Que faudrait-il faire dans ce cas? Aurait-on recours encore une fois, comme si de rien n'était, aux solutions du Traité de Nice, qui représente peut-être le moment le plus triste de l'histoire récente de l'Union?"
Devant le Parlement européen, Romano Prodi a cité en outre le fait que l'euro continue à ne pas être représenté au niveau international de manière efficace et cohérente, et il a confirmé qu'en septembre, la Commission mettra tous les points sur la table des négociations, par son "avis".
Chacun des points cités par le président de la Commission mérite un petit commentaire.
Encore une fois, la Commission. Dans le domaine institutionnel, il me paraît difficile que la présidence permanente du Conseil européen puisse être mise en question sans rouvrir le débat sur l'ensemble de la réforme. La sagesse conseille, me semble-t-il, de concentrer les efforts sur la délimitation précise des compétences du nouveau président, sur son rôle de chairman, sur l'absence d'une nouvelle administration à sa disposition. Ce sont les points que la Convention a déjà analysés et discutés en détail, et il faut soigneusement éviter de refaire le même parcours (qui aboutirait aux mêmes résultats, ou à une rupture). Concernant la Commission européenne, j'ai fait le point dans cette rubrique d'hier, et j'y renvoie les lecteurs les plus patients. J'estime que le projet retenu par la Convention n'est pas satisfaisant et qu'une nouvelle réflexion est indispensable. Je me demande même si ce projet recueille véritablement l'assentiment de Valéry Giscard d'Estaing, tellement il me paraît éloigné des principes qu'il énonce. Il souligne avec vigueur que le choix des commissaires ne doit pas dépendre de leur nationalité et qu'ils doivent être choisis en faisant abstraction des frontières nationales, mais le mécanisme inscrit dans le projet de Constitution est rigoureusement fondé sur le principe de la nationalité, par la norme de la "rotation égalitaire" entre les Etats membres! Dans une interview, il a déclaré: " lorsque six nouveaux Etats membres arriveront tous de ce qu'était l'ancienne Yougoslavie, devront-ils peut-être avoir six commissaires, comme l'ensemble des pays fondateurs (Allemagne, France, Italie et les trois du Benelux)? " Eh bien, c'est exactement ce qui est prescrit par le projet actuel!
En politique étrangère, éviter les illusions. À propos des lacunes dans le passage au vote majoritaire, M.Prodi a cité la politique étrangère (PESC) et la défense (PESD). Pour cette dernière, je crois que le résultat de la Convention est positif: il n'introduit pas une majorité qui, pour l'Union dans son ensemble, serait illusoire, mais elle a prévu les instruments qui permettront d'avancer aux pays qui le veulent. C'est la sagesse même, car on ne fera pas à 25 l'Europe de la défense. Pour la PESC, je ne suis pas d'accord avec M.Prodi et ses conseillers qui estiment qu'une politique étrangère commune puisse naître de mécanismes majoritaires. VGE a dit des choses très sages à ce sujet, et Jacques Delors a mis en garde contre l'illusion que la politique commune puisse être imposée par une majorité. La seule voie est de prendre l'habitude de raisonner et travailler ensemble, jusqu'au moment où la règle majoritaire sera possible, et en attendant d'agir en commun lorsque l'on est d'accord. C'est un sujet de réflexion sur lequel j'entends revenir. Je ne pense pas que la CIG puisse changer quoi que ce soit au projet actuel.
En revanche, sur la politique fiscale, M.Prodi a raison: pour certains aspects, la majorité est indispensable (et d'ailleurs VGE l'a reconnu). Mais il est pratiquement impossible que le Royaume-Uni change d'avis, même si le désaccord est en grande partie fruit de malentendus (voir cette rubrique du 26 juin).
La mise au jour des politiques communes de l'Union est souhaitable dans la mesure où elle peut être réalisée sur le plan technique, en éliminant ce qui est dépassé sans prétendre innover outre mesure; la CIG pourrait alors agir avec efficacité et pratiquement sans débat. Si en revanche l'on songe à introduire par ce biais des innovations trop détaillées, le jeu deviendrait dangereux et risquerait d'ouvrir des discussions sans fin. La Constitution peut ouvrir des portes, elle ne peut pas définir le contenu des politiques communes.
Entrée en vigueur et révisions. L'introduction d'une procédure allégée et simplifiée pour modifier ultérieurement le Traité constitutionnel sans passer dans chaque cas par les ratifications parlementaires de tous les Etats membres a été longuement discutée par les conventionnels, et de nombreux amendements en ce sens ont été déposés et discutés. Mais un consensus est apparu irréalisable, et je ne crois malheureusement pas qu'il soit possible au sein de la CIG. La Commission aura peut-être raison de le proposer dans son avis, pour le principe, mais en évitant d'en faire un "casus belli".
Que dire enfin du problème fondamental de l'entrée en vigueur de la Constitution et de la nécessité d'empêcher que le "non" éventuel d'un seul pays n'élimine tout le travail de la Convention et tous les espoirs qu'il fait naître? Je crois avoir été parmi les premiers à souligner à quel point ce risque est angoissant et doit être évité. Mais VGE a expliqué que ce thème ne relevait pas de la compétence de la Convention. Il doit impérativement être discuté à plus haut niveau, mais en marge de la Constitution. (F.R.)