Livre Blanc pour la réforme interne de la Commission européenne

La réforme, a déclaré le président Prodi en présentant le Livre Blanc au Parlement européen, doit permettre à l'Union européenne d'avoir "la Commission forte" dont elle a besoin. Le Livre Blanc propose un programme de 98 réformes à mettre en œuvre d'ici au second semestre 2002, l'objectif étant de réviser le fonctionnement - et de restaurer l'image - d'une Institution dont les règles de base ont été fixées pour une Communauté européenne de six Etats membres et n'ont pas toujours été suffisamment modifiées au fur et à mesure qu'augmentait le nombre des membres et évoluaient le rôle et les tâches de l'exécutif communautaire.

Certaines de ces mesures seront prises par la Commission elle-même en consultation, pour une partie d'entre elles, avec les syndicats et le personnel. D'autres, comme la révision du Règlement financier, nécessiteront l'accord du Parlement européen et du Conseil. Nous publions ici le première partie du Livre Blanc, qui présente les objectifs et les axes de la réforme. La seconde partie détaille, mesure par mesure, le calendrier et la mise en oeuvre de ces mesures, que nous avons expliquées dans notre bulletin quotidien du 8 mars p.15.

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REFORME DE LA COMMISSION

LIVRE BLANC PARTIE I

Communication présentée par M. Kinnock, en accord avec le Président et Mme Schreyer

Préface du collège

Une Europe forte a besoin d'une Commission forte. C'est là le motif de nos propositions à la Conférence intergouvernementale et de nos objectifs quinquennaux. Cela implique aussi que nous nous dotions d'une organisation moderne et des ressources permettant d'accomplir les tâches que nous assignent les traités.

Les enjeux de la mondialisation et des élargissements à venir nécessitent une meilleure gouvernance à tous les niveaux, dont celui de l'Union européenne. Il faut que toutes les institutions politiques de l'Europe soient à la hauteur des circonstances.

La réforme de la Commission est donc l'une des principales conditions de la réalisation de notre vision de l'Europe.

Voilà pourquoi nous souscrivons, en tant que collège et individuellement, au programme de réforme exposé dans le présent livre blanc. Ce faisant, nous ne sommes pas seuls: le personnel de la Commission, auquel il faut rendre hommage pour son engagement à l'égard de l'idéal européen et pour les réalisations actuelles et passées, a clairement manifesté son désir d'accomplir avec nous ce réel progrès. Le Conseil européen et le Parlement européen ont donné leur appui sans réserve à la modernisation de notre institution.

Nous voulons que la Commission ait une administration publique d'une qualité telle qu'elle puisse continuer à accomplir sa tâche conformément aux traités, avec une efficacité maximale. Les citoyens de l'Union ne méritent pas moins et le personnel de la Commission tient à répondre à leur attente. Pour réaliser cet objectif, nous devons garder le meilleur du passé pour le combiner avec des systèmes nouveaux, à la mesure des enjeux de demain. Le monde qui nous entoure change vite. Il faut donc que la Commission elle-même soit indépendante, tenue de rendre compte, efficiente et transparente, et qu'elle soit guidée par les règles les plus strictes en termes de responsabilité.

Le présent livre blanc trace dans cette perspective un programme ambitieux. Nous allons maintenant nous mettre à l'ouvrage pour développer ces idées et les mettre en application.

Les fondateurs des Communautés ont profondément modernisé leur époque. Nous partageons leurs idéaux et leur détermination. C'est pourquoi nous voulons faire honneur à l'héritage qu'ils nous ont laissé en modernisant la Commission qu'ils ont créée pour servir les citoyens de l'Europe.

I L'ENJEU

Le rôle de la Commission

En créant la Communauté européenne, le traité de Rome a assigné à la Commission un rôle et une responsabilité spécifiques: agir avec impartialité dans l'intérêt de la Communauté européenne dans son ensemble et en tant que gardienne des traités fondateurs, notamment en exerçant son droit d'initiative en matière législative, en contrôlant le respect du droit communautaire par les États membres, en négociant des accords commerciaux au nom de la Communauté, en mettant en œuvre les politiques communes et en veillant à ce que la concurrence dans la Communauté ne soit pas faussée.

Beaucoup de choses ont changé depuis. La Communauté des six États membres est devenue une Union à quinze, qui est en passe de s'élargir encore. La Commission a joué un rôle moteur dans le passage d'une union douanière à une union d'abord économique et ensuite politique. Ses réalisations sont substantielles, et elle a indiqué la voie à suivre dans le contexte de l'évolution vers une intégration européenne qui serve les intérêts de l'Union et réponde aux aspirations de ses citoyens. Outre les avancées économiques remarquables que sont le marché unique et la monnaie commune, elle a jeté les bases d'une Europe cohérente fondée sur la solidarité entre ses peuples et ses régions. Progressivement, de nombreuses tâches de gestion ont été confiées à la Commission par le Conseil et le Parlement européen. Les sociétés et les économies de l'Union européenne ont elles-mêmes beaucoup évolué.

Une chose demeure. Le fonctionnement de l'Union européenne dans son ensemble et le rôle qu'elle a à jouer dans le monde passent obligatoirement par une Commission forte, indépendante et efficace. L'accomplissement des tâches définies par les traités exige une amélioration sensible des structures et systèmes en place. Les pratiques de travail, les conventions et obligations qui se sont accumulées durant des décennies limitent actuellement l'efficacité de la Commission. La réforme administrative va aider celle-ci à remplir son rôle institutionnel de moteur de l'intégration européenne. Il s'agit donc d'un projet politique de première importance pour l'Union européenne.

La commission Prodi a pris la décision stratégique de mettre davantage l'accent sur les fonctions clés telles que la conception et l'initiative politiques et l'application du droit communautaire. C'est là une approche qui implique de nouvelles formes de partenariat entre les différents niveaux de gouvernance en Europe et qui devrait permettre à la Commission d'atteindre plus aisément les principaux objectifs politiques fixés pour la période 2000-2005:

promotion des nouvelles formes de gouvernance européenne par une participation plus large des citoyens au fonctionnement de l'Europe et un renforcement de la transparence et de l'efficacité des institutions européennes; la Commission adoptera sous peu un livre blanc sur la gouvernance;

création d'une Europe stable et élargie faisant davantage entendre sa voix dans le monde;

un nouveau programme économique et social de modernisation de notre économie dans le contexte de l'ère numérique, apte à promouvoir l'emploi et le développement durables;

favoriser une meilleure qualité de vie en apportant des solutions efficaces aux problèmes qui se posent tous les jours à nos concitoyens.

Aujourd'hui, près de la moitié des fonctionnaires de la Commission sont entièrement occupés à des tâches d'exécution, et en particulier de gestion ou de contrôle direct de programmes et de projets. Non seulement, ce n'est pas le moyen le plus efficient d'utiliser des ressources par ailleurs limitées, encore et surtout, ce n'est pas là le rôle de la Commission, tel qu'il est défini dans les traités et dans les priorités fixées pour cinq ans par la commission Prodi.

C'est dans ce contexte que la Commission a lancé récemment un exercice général d'évaluation de ses activités et de ses ressources. Le but de cette action est de concentrer les activités sur les principaux objectifs politiques. La Commission définira donc les activités qui peuvent être suspendues parce qu'elles ne sont pas prioritaires et ne prennent pas une valeur ajoutée suffisante à l'échelon européen. Les ressources doivent faire l'objet d'une redistribution d'une ampleur inégalée dans les services et entre les services. Dans le cadre de cet exercice, la Commission définira les activités qui pourraient être accomplies de manière plus utile et efficiente par d'autres organismes, le cas échéant sous son contrôle. L'action conjuguée de ces projets permettra à la Commission de se concentrer davantage sur ses missions propres. D'ici le mois de septembre 2000, la Commission aura terminé l'examen approfondi de ses activités actuelles.

La Commission sera alors en mesure d'apprécier exactement si ses ressources sont proportionnées à ses tâches. S'il s'avère que non, il faudra que des ressources supplémentaires soient mises à la disposition de la Commission, faute de quoi elle devra suspendre certaines tâches. C'est là un choix auquel toutes les institutions devront faire face avec honnêteté. La Commission rendra compte des résultats de cet examen au Conseil et au Parlement européen en septembre 2000 et fera les propositions nécessaires.

Il est clair, dans ce contexte, que, pour être efficace, la Commission a également besoin de structures et systèmes optimaux pour le déploiement de ses ressources. C'est pourquoi le présent livre blanc expose un programme de révision en profondeur des méthodes de travail, de la programmation des activités et de la gestion des ressources humaines et financières. Il est évident que les priorités politiques de la Commission ne l'exonèrent en aucune manière de ses responsabilités en ce qui concerne l'utilisation des deniers publics selon les critères d'efficacité et d'intégrité les plus rigoureux. Un système de contrôle financier réformé lui permettra d'assumer ces responsabilités. C'est une nécessité dont les événements de 1999, y compris la démission du collège de la Commission, ont administré la preuve éclatante.

Pour que la réforme soit une réalité

Dès qu'elle a pris ses fonctions, la Commission Prodi s'est engagée dans la préparation d'un programme de réforme. Ce faisant, elle s'est inspirée des deux rapports du Comité des experts indépendants et d'une série d'analyses internes, dont le rapport Williamson et l'exercice DECODE, qui ont fourni des pistes de réforme essentielles. L'expérience des programmes SEM 2000 et MAP 2000 s'est également avérée utile. Néanmoins, le programme de réforme dépasse de loin tous les exercices antérieurs.

Telles sont les conditions dans lesquelles la Commission a publié, le 18 janvier, un document de consultation destiné à faire l'objet de discussions approfondies, tant à l'intérieur de la Commission qu'avec les autres institutions européennes, sur la stratégie de réforme proposée. La participation individuelle et collective des membres du personnel de la Commission à l'exercice de consultation a connu une intensité sans précédent, qui témoigne de l'intérêt du personnel et la grande majorité des réponses montrent que celui-ci s'engage fermement dans le processus. Ces réponses ont été extrêmement constructives et elles ont entraîné des modifications substantielles de l'approche proposée dans le document de consultation. Dans sa résolution du 19 janvier sur le second rapport du Comité des experts indépendants, le Parlement européen a vigoureusement soutenu cette approche et a substantiellement enrichi cette réforme. A la suite des conclusions du conseil européen d'Helsinki, le 14 février, le Conseil a, lui aussi, adopté des conclusions nettement favorables à l'approche proposée.

À l'issue de cet exercice de consultation intensif, la Commission propose maintenant une stratégie axée sur trois thèmes apparentés se reflétant dans la structure du présent document:

une réforme radicale des modes de fixation des priorités politiques et d'affectation des ressources. De nouveaux mécanismes de décision, d'inspiration politique, garantiront que les activités exercées par la Commission bénéficient des ressources humaines, administratives, informatiques et financières indispensables; l'évaluation des résultats deviendra un élément quotidien des activités de gestion;

une évolution notable de la politique des ressources humaines, qui mettra l'accent sur les prestations, la formation continue, la qualité de l'encadrement, l'amélioration du recrutement et le déroulement des carrières. Une attention particulière sera également accordée à l'amélioration des conditions de travail, à l'égalité des chances, de même qu'à l'évaluation du personnel et de l'encadrement, et cela permettra de traiter, sérieusement, mais sereinement, les questions disciplinaires et les cas d'insuffisance professionnelle;

une réforme en profondeur de l'organisation financière, qui permettra à chaque service d'établir un système efficace de contrôle interne en fonction de ses besoins, en bénéficiant, le cas échéant, des conseils des services spécialisés de la Commission. Cela suppose une définition précise des responsabilités de chaque acteur et un examen régulier de la qualité et de la fiabilité de chaque système de contrôle interne par le nouveau service d'audit interne.

La réforme s'appuie sur un plan d'action présenté dans la partie II du livre blanc. Le programme court jusqu'au second semestre de 2002 et un bilan complet sera publié en décembre 2002 et transmis aux autres institutions. Des rapports de suivi réguliers seront présentés à la Commission pendant toute la durée du programme. Ces rapports porteront non seulement sur la réalisation des mesures exposées dans le plan d'action, mais aussi sur leur impact qualitatif, mesuré à l'aune des réactions du personnel.

Certains des effets de la réforme seront visibles très prochainement. D'autres se manifesteront plus tardivement, car certaines mesures impliquent l'adoption de modifications d'ordre législatif par le Parlement et le Conseil. C'est pourquoi ce calendrier ambitieux ne pourra être respecté qu'avec le concours de toutes les institutions européennes.

Il faut, pour toutes les institutions, que la réforme réussisse. Toutes les institutions ont également intérêt à profiter des avantages qu'elle apportera; ainsi, les améliorations que la réforme permettra d'apporter à la gestion de l'aide extérieure renforcera la position de l'Union européenne dans le monde.

La réforme comporte des éléments techniques dont la description implique le recours à une terminologie et à un jargon particuliers. Cet aspect, inévitable, de la question ne doit pas masquer la nature radicale des propositions que la Commission tient à faire aboutir.

II UNE CULTURE AXÉE SUR LE SERVICE

Il faut que, grâce à la réforme, la Commission soit mieux à même de s'acquitter des tâches que lui confient les traités et, par conséquent, de servir l'Union européenne. Conformément au principe de bonne gouvernance, la réforme est fondée sur les grands principes suivants: indépendance, responsabilité, obligation de rendre compte, efficience et transparence. Ces principes n'ont rien de nouveau, pas plus que le désir qu'a la Commission de les mettre en œuvre. Mais en étayant la réforme, ils peuvent désormais fournir le fondement explicite d'une culture axée sur le service.

Indépendance

L'élément de base, original, succès de l'intégration européenne, réside dans le fait que son organe exécutif, la Commission, est un organe supranational et indépendant de toute influence nationale, sectorielle ou autre. C'est là un élément déterminant de sa capacité à promouvoir les intérêts de l'Union européenne. Pour les membres de la Commission et les fonctionnaires, cela implique qu'ils ne chercheront ni ne prendront des instructions de gouvernements ou d'autres organismes. De même, les États membres n'ont pas à tenter d'influencer les membres et le personnel de la Commission dans l'accomplissement de leurs tâches.

Responsabilité

Des responsabilités doivent être prises à tous les niveaux, à commencer par le collège lorsqu'il définit ce que la Commission doit faire et comment elle doit le faire. Les responsabilités politiques sont assumées par chaque membre de la Commission et, collectivement, par le collège, tandis que celles qui relèvent de la gestion quotidienne incombent aux directeurs généraux. Une définition précise des tâches à assurer tant par les services que par les personnes permettra de lever les ambiguïtés en matière de responsabilité. Chaque fonctionnaire de la Commission devrait avoir une vision claire et nette de ses responsabilités.

Obligation de rendre compte

Cette obligation de rendre compte va de pair avec l'exercice de responsabilités. La Commission est toujours comptable de ses actions. Cela s'exprime de différentes façons: la Commission soumet, par exemple, des rapports au Conseil et au Parlement sur ses activités. Mais l'obligation de rendre compte va plus loin: la gestion avisée des ressources variées dont la Commission dispose implique que ces ressources soient utilisées de manière efficiente et efficace. L'application de ce principe, qui s'impose aussi à l'intérieur de la Commission, s'appuie sur une culture de coopération entre membres du personnel et entre services, qui doit être renforcée.

Efficience

Toutes les institutions européennes sont confrontées à la même gageure, qui est de garantir un maximum de résultats avec des ressources limitées. Pour relever ce défi, il est essentiel d'améliorer à la fois les procédures internes et celles qui touchent à la manière dont la Commission opère avec les autres institutions, les États membres et les citoyens. La simplification a un rôle à jouer dans ce contexte, car plus les procédures sont simples, plus elles sont faciles à comprendre et susceptibles d'aboutir. La décentralisation peut aussi améliorer l'efficience; combinée avec une attribution claire des responsabilités, elle permettra aux fonctionnaires d'exercer leur capacité d'initiative.

Transparence

L'ouverture d'une administration constitue un signe essentiel de sa confiance à l'égard de son personnel et des instances auxquelles elle a des comptes à rendre. La transparence à l'intérieur même de l'administration de la Commission constitue un préalable à l'ouverture plus grande sur le monde extérieur, demandée dans le traité. Cette ouverture suppose non seulement une transparence interne moyennant une communication efficace à tous les niveaux, de la réceptivité à l'égard des idées nouvelles et une attitude positive à l'égard des critiques, mais aussi une transparence externe, l'organisation devant être totalement accessible aux demandes du public.

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Le processus de réforme contribuera par lui-même à développer cette culture du service, mais un certain nombre d'actions spécifiques y concourront également. C'est ainsi, par exemple, que l'élaboration d'un code de conduite concernant les relations avec le Parlement européen accroîtra l'efficience de la coopération entre la Commission et celui-ci . De nouvelles règles facilitant l'accès du public aux documents des institutions communautaires, dans l'esprit des nouvelles dispositions du traité d'Amsterdam, renforceront la transparence. Il importe que des mesures soient prises pour faire en sorte que les sommes dues par la Commission soient acquittées rapidement, conformément aux bonnes pratiques. D'autres actions sont présentées au chapitre II du plan d'action (partie II du livre blanc).

III FIXATION DES PRIORITÉS, AFFECTATION ET UTILISATION EFFICIENTE DES RESSOURCES

La Commission a besoin d'une méthode plus efficace pour fixer ses priorités et leur affecter les ressources nécessaires. Ses ressources humaines limitées ont été éparpillées sur un trop grand nombre d'activités et de tâches, ce qui a nui à son efficacité et à sa crédibilité. Nous devons réorienter la Commission pour l'axer sur ses travaux et objectifs politiques essentiels.

D'une manière générale, les ressources n'ont pas été liées aux priorités, pour deux raisons: la première est que les décisions de la Commission concernant ses activités et celles concernant l'affectation des ressources se prenaient séparément; la seconde est que le Conseil et le Parlement lui ont confié de nouvelles tâches sans pour autant lui donner des ressources supplémentaires. À cela s'ajoute que la culture de gestion dominante met l'accent sur les contrôles et non sur les objectifs. Le fait que les résultats ne soient pas toujours parfaitement définis, ni les responsabilités convenablement attribuées, ne fait que compliquer les choses.

Comme nous l'avons vu plus haut, la Commission va s'attaquer aux problèmes hérités du passé en procédant à un examen général des priorités, activités et ressources, qui sera achevé au plus tard en septembre 2000.

Cela ne sera pourtant qu'un début. Ces questions doivent être traitées de façon plus continue, dans un cadre rigoureux qui soit centré sur les résultats et l'efficience. Trois grands domaines d'action sont à retenir:

la fixation de priorités, y compris de priorités négatives, à tous les niveaux de la Commission; l'adoption de priorités nouvelles nécessite une réévaluation rigoureuse des priorités existantes;

la recherche d'un meilleur équilibre entre la gestion interne et la gestion externe des activités;

la promotion de méthodes de travail améliorées.

III.1 La gestion par activités: un outil de mise en œuvre des priorités

La Commission doit concentrer sa gestion sur l'obtention de résultats sur ses priorités politiques. Celles-ci comprennent les activités essentielles ainsi que les nouvelles priorités politiques. Elles devront prendre en compte les obligations qui découlent du traité et des accords internationaux. À cette fin, la Commission introduira un système de gestion par activités. Celui-ci consiste à mener parallèlement la prise de décisions sur les priorités politiques et sur les ressources correspondantes, à tous les niveaux de l'organisation. Il s'agit ainsi d'affecter les ressources aux priorités politiques et, inversement, de prendre des décisions sur les priorités politiques en pleine connaissance des exigences correspondantes en termes de ressources.

L'efficience s'en trouvera renforcée, car les décisions relatives aux priorités, aux objectifs politiques et aux activités seront coordonnées avec les décisions d'affectation des ressources humaines, administratives, informatiques et financières. Cela permettra une répartition et une délégation plus claires des responsabilités, laissant aux gestionnaires une plus grande marge de manœuvre dans l'utilisation des budgets fixés. Enfin, à tous les niveaux, les gestionnaires pourront accéder mieux que jamais à une information actuellement très dispersée et présentée sous des formes très disparates. Il en résultera une rationalisation des procédures de compte rendu des services au collège et aux différents commissaires ainsi que du collège au Parlement européen et au Conseil, ce qui devrait améliorer notablement la transparence de l'action de la Commission.

Il est prévu que la gestion par activités soit pleinement opérationnelle dans l'ensemble de la Commission en juillet 2002. Pour ce faire, il faudra procéder à un certain nombre de changements administratifs - décrits dans la partie II du présent livre blanc (plan d'action, chapitre III) -, et notamment introduire un système de support informatique (système intégré de gestion des ressources).

L'une des caractéristiques principales du système réside dans le fait que la planification des activités de la Commission et l'utilisation de ses ressources seront d'inspiration plus résolument politique. À cette fin, une fonction de planification stratégique et de programmation sera mise en place au secrétariat général en juillet 2000 dans le double objectif d'assister le collège dans la prise de décisions en matière de priorités politiques et d'affectation des ressources, et de promouvoir une gestion efficace dans toute la Commission.

Le point de départ de ce nouveau processus est un ensemble d'orientations politiques clairement définies par la fonction de planification stratégique et de programmation sous l'autorité du président, à la suite d'un débat d'orientation au sein du collège.

Après que les services de la Commission ont apporté leur contribution, ce processus débouche sur l'élaboration par le collège d'une stratégie politique annuelle présentant, pour toute la Commission, les objectifs politiques, les politiques proposées et les ressources humaines et financières correspondantes, par domaine (c'est-à-dire plus ou moins par service de la Commission). La stratégie politique sera le principal instrument dont disposera la Commission pour arrêter des décisions sur les priorités positives et - ce qui importe tout autant - sur les priorités négatives. Cette stratégie fera ensuite l'objet d'un débat avec le Conseil et le Parlement, qui constituera le principal moteur d'un processus budgétaire comprenant les orientations destinées à l'établissement de l'avant-projet de budget, lequel en présentera une description plus détaillée.

La stratégie politique sera à la base du programme de travail de la Commission et de ses services chargés de mettre en œuvre les priorités politiques et de les transposer dans les programmes de travail de son personnel. C'est en ce sens que les priorités politiques de la Commission détermineront directement les tâches confiées à chacun de ses fonctionnaires.

Naturellement, la Commission devra être capable d'adapter ses priorités avec souplesse en cours d'année pour réagir à des événements imprévus. Il faudra donc prendre en compte la possibilité d'apporter rapidement des ajustements à la stratégie politique.

Un meilleur système de suivi et d'évaluation sera également instauré en vue d'une bonne appréciation de l'efficacité et du coût des activités . Il constituera une source essentielle d'alimentation du processus et permettra d'identifier les activités à considérer comme des priorités négatives. Les rapports devraient également faire l'objet de mesures de rationalisation. Un rapport annuel d'activité établi par chaque direction générale examinera les résultats du suivi de ses activités et évaluera la qualité du service fourni. Il conviendra également de réexaminer et si possible de simplifier d'autres règles concernant les rapports.

Ce système sera étendu aux délégations de la Commission dans les pays tiers en vue de décentraliser de façon efficiente la gestion des programmes d'aide extérieure.

La stratégie politique, le budget et le programme de travail forment un ensemble où toutes les institutions communautaires trouveront des informations plus claires sur le coût total des ressources affectées aux politiques communautaires. Il est toutefois essentiel de définir clairement les responsabilités des différentes institutions. La Commission rend des comptes au Parlement européen, mais celui-ci ne peut lui donner décharge de cette responsabilité conformément aux traités s'il prend des décisions sur des questions touchant aux opérations et à la gestion de la Commission. De plus, en limitant la marge de manœuvre de son personnel d'encadrement, de telles décisions pourraient gravement compromettre l'efficacité de la Commission. Il est donc souhaitable d'éviter toute microgestion des activités de la Commission par l'autorité budgétaire, tant pour des raisons institutionnelles que pour des motifs d'efficience. Ce point devra faire l'objet d'un accord interinstitutionnel.

III.2 Développement d'une politique d'externalisation

La Commission Prodi a pris la décision politique de poursuivre l'externalisation, qui constitue l'un des moyens de mettre en œuvre sa stratégie de recentrage de la Commission sur ses tâches essentielles et ses priorités politiques. La recherche d'un juste équilibre entre l'utilisation des ressources internes et des ressources externes jouera un rôle fondamental dans un système coordonnant les décisions concernant l'affectation des ressources et celles relatives à la fixation des priorités et à la programmation.

La Commission a depuis longtemps recours aux ressources externes, par l'utilisation de l'assistance technique dans les programmes opérationnels en cours ou par l'achat de services extérieurs. Elle n'a cependant jamais défini de politique précise dans le domaine de l'externalisation - c'est-à-dire de la délégation par la Commission de tout ou partie de ses tâches ou activités -, des critères à appliquer ni des instruments juridiques à utiliser. Il est temps d'en définir une. Le guide des bureaux d'assistance technique publié en 1999 a constitué une première étape même si, comme l'a indiqué le Parlement européen, il reste à mettre au point une stratégie claire.

Bien que la Commission ait évidemment besoin d'un effectif adéquat, elle devra toujours recourir aussi à des ressources externes. Elle ne dispose pas des ressources internes appropriées pour un certain nombre de tâches nouvelles ou temporaires. De même, l'expérience montre de plus en plus que de nombreuses activités gagnent à être exécutées au plus près du groupe cible plutôt que de façon centralisée à Bruxelles. Enfin, un certain nombre de tâches inhérentes au fonctionnement de toute grande organisation sont effectuées plus efficacement par des entreprises spécialisées.

Grâce à l'élaboration d'une politique d'externalisation - terme qui recouvre la délégation de tâches à des organismes communautaires, la décentralisation vers les services publics nationaux, et la sous-traitance au secteur privé - la Commission cherchera à remettre de l'ordre dans le fonctionnement actuel et notamment à mettre au point des méthodes plus efficientes et plus fiables de gestion des programmes financiers.

Le choix de l'externalisation ne devrait se justifier que par une meilleure efficience, un meilleur rapport coût-efficacité et des moyens plus adaptés à la fourniture du service ou des biens concernés. L'externalisation ne doit jamais être un moyen d'exécuter des tâches mal définies ni être pratiquée aux dépens de l'obligation de rendre compte: la Commission doit être en mesure d'exercer sa responsabilité politique en vertu de l'article 274 du traité en ce qui concerne l'exécution du budget.

L'un des principes de base qu'il importe de réaffirmer est que les activités de réglementation, de négociation et d'affectation de fonds impliquant l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ne peuvent être confiées qu'à des administrations publiques. La Commission devrait refuser de prendre en charge toute tâche qu'elle estime ne pas être en mesure de gérer dans les limites d'une marge de risque acceptable, que cette tâche soit exécutée à l'intérieur ou à l'extérieur.

La politique d'externalisation en cours d'élaboration comprendra l'expérimentation d'un nouveau type d'organe d'exécution dirigé par des fonctionnaires de la Commission. Une attention particulière sera portée au secteur des aides extérieures, qui gère actuellement deux tiers de l'ensemble des bureaux externes d'assistance technique utilisés par la Commission et des milliers de contrats d'experts individuels. Il est urgent de trouver des solutions permettant à la Commission d'accéder immédiatement à l'expertise dont elle a besoin pour réaliser ses projets avec efficacité et dans le respect des délais tout en garantissant la visibilité et la cohérence nécessaires aux politiques de l'UE. L'une des options envisageables pour la gestion de l'aide extérieure est la mise en place d'une structure ou de structures du type «bureau». Cette option ainsi que d'autres doivent être associées à la déconcentration et à la décentralisation croissantes prévues dans le cadre de l'amélioration de la fourniture de l'aide extérieure.

Les besoins en matière d'externalisation varient selon les services en fonction de leurs activités, de sorte que les solutions passe-partout ne conviendront pas. Il doit toutefois être possible de garantir une plus grande cohérence de manière à ce que les mêmes instruments soient utilisés dans des cas identiques.

Il n'est aucunement dans l'intention de la Commission, en élaborant cette politique, de procéder à une externalisation généralisée de ses activités ni d'éluder la question des ressources internes. L'externalisation n'est recommandée que lorsqu'elle se justifie d'elle-même et elle ne doit pas être considérée comme une solution de remplacement au cas où il n'y aurait pas assez de personnel pour exécuter des tâches essentielles. En réalité, les ressources externes ne peuvent être utilisées correctement que si les ressources internes sont suffisantes pour exercer les fonctions de contrôle ou de direction.

III.3 La performance au cœur des méthodes de travail

Le processus de consultation a montré que le personnel est globalement d'avis qu'il y a lieu de simplifier et de moderniser les procédures de travail de la Commission. Il existe déjà dans plusieurs directions générales de bonnes pratiques administratives, qui doivent être étendues à l'ensemble de la Commission. Il y a cependant une limite à l'autonomie des services, car certains systèmes ou procédures peuvent nécessiter un traitement à l'échelle de la Commission ou dans le contexte d'un ensemble d'activités. En outre, lors du développement de ces méthodes, il faudra étudier quelles mesures sont envisageables pour améliorer les méthodes de travail avec les autres institutions, en matière, par exemple, de comitologie. Les conclusions de cette étude seront prises en compte dans les propositions de la Commission.

Le personnel a formulé de nombreuses suggestions utiles pour améliorer les systèmes et procédures de travail. Il y aura lieu de mettre en place un mécanisme de transmission et de suivi de ces suggestions. De tels mécanismes existent déjà dans certaines directions générales et celles qui n'en disposent pas encore seront encouragées à les mettre en place. Le secrétariat général rassemblera les systèmes de ce type utilisés dans les directions générales au sein d'un réseau fonctionnant comme une «banque d'idées» commune. Chaque idée avancée fera l'objet d'une évaluation et le fonctionnaire qui en est l'auteur sera avisé des suites qui y auront été données. Certaines propositions n'intéresseront qu'une seule direction générale, mais beaucoup d'autres auront probablement une application beaucoup plus large. La création de cette banque d'idées permettra à la Commission d'améliorer en permanence ses méthodes de travail dans un mouvement d'évolution continue.

Une approche plus structurée est toutefois requise d'entrée de jeu. C'est la raison pour laquelle un second secrétaire général adjoint sera affecté au secrétariat général; il aura spécifiquement pour mission d'améliorer les méthodes de travail et de promouvoir leur application dans l'ensemble de la Commission. Pour traiter ces questions, un plan d'action sera élaboré d'ici à la fin de l'année sur la base de l'expertise interne et externe. Les domaines à prendre en compte comprennent la définition de nouvelles règles en matière de délégation de responsabilités au sein du collège - l'élaboration d'un premier rapport sur ce point constituant d'ailleurs une priorité -, la simplification des processus de décision et des procédures administratives au niveau du siège de la Commission et de ses bureaux à travers le monde, une meilleure coordination interservices, l'amélioration des procédures d'archivage dans toute la Commission, la création de structures administratives souples et adaptables, une meilleure utilisation des technologies modernes et l'introduction de techniques de gestion de la qualité, déjà opérationnelles dans certains secteurs de la Commission. Compte tenu, notamment, des progrès accomplis en matière de systèmes d'information tels que la gestion électronique des documents, la Commission devrait progresser sur la voie de l'abandon du support papier.

IV VALORISATION DES RESSOURCES HUMAINES

Le principal atout de la Commission est son personnel. Ses qualifications et son dévouement sont au cœur de toutes les réalisations de la Commission. Pour travailler efficacement, la Commission doit mener une politique intégrée des ressources humaines permettant à l'ensemble des membres de son personnel de s'épanouir pleinement dans l'exercice de leurs fonctions. Le maintien d'une fonction publique européenne indépendante, permanente et hautement qualifiée permettra aux institutions européennes de s'acquitter des tâches qui leur incombent au sein de l'Union européenne avec un maximum d'efficacité. La réalisation de cet objectif exige la modernisation de la politique des ressources humaines depuis le recrutement jusqu'à la retraite, dans l'intérêt du personnel de tous les grades.

Dans le courant de cette année, la Commission publiera des projets de communications contenant des propositions détaillées de réforme de la politique de recrutement, de la politique d'encadrement, de la structure des carrières, etc. Chaque communication établira un cadre d'action fondé sur l'analyse des meilleures pratiques mises en œuvre dans les services publics des États membres et dans d'autres organisations internationales. Des projets d'actes législatifs, portant modification du statut lui-même ou de ses textes d'application, y seront inclus. Sur la base de ces communications, le personnel sera consulté et associé au processus, tant en ce qui concerne les principes généraux de la réforme définis dans le présent livre blanc qu'en ce qui concerne leur mise en œuvre.

Un aperçu général de la réforme de la politique des ressources humaines est présenté ci-après. De plus amples détails figurent dans le plan d'action. Nombreux sont les changements proposés qui peuvent être réalisés dans le cadre du statut actuel grâce à une application et une mise en œuvre meilleures des règles existantes. Dans certains cas, cependant, des modifications devront être apportées au statut. Dans tous les domaines, la participation du personnel sera une condition du succès de l'entreprise.

IV.1 Encadrement

Comme dans toute autre organisation, le personnel d'encadrement joue un rôle essentiel à la Commission. Sa mission est double: il doit posséder des compétences et une expérience professionnelles spécialisées, mais également, d'une manière plus générale, être capable de motiver et de diriger des équipes. La réforme favorisera l'amélioration du management par l'introduction de règles plus transparentes et par une meilleure définition des responsabilités. Le personnel d'encadrement intermédiaire a un rôle particulièrement important à jouer dans la réforme. Les chefs d'unité seront le moteur des activités décentralisées par la réforme, telles que l'exécution du travail d'équipe et l'amélioration progressive de l'organisation du travail. Une action spécifique dans ce domaine demeure également nécessaire pour rehausser le niveau des compétences en matière de gestion et pour créer une culture de gestion commune à l'ensemble de la Commission.

En conséquence, la Commission attachera une importance accrue au critère de la capacité de gestion lors des nominations, lesquelles seront soumises à une période probatoire. Le principe de la réversibilité sera introduit: les fonctionnaires d'encadrement qui n'auront pas fait la preuve des capacités de gestion requises ou qui renoncent au poste de leur propre initiative seront réaffectés à un poste hors encadrement, au même grade.

Un programme de formation sera mis en place pour tous les postes d'encadrement compte tenu de certains besoins spécifiques, comme ceux des chefs de délégation. Seuls les fonctionnaires ayant participé de façon satisfaisante à cette formation pourront exercer des fonctions d'encadrement. Enfin, les aptitudes de tout le personnel d'encadrement - y compris les directeurs généraux et les directeurs - seront systématiquement évaluées.

IV.2 Déroulement de la carrière

Recrutement

La politique actuelle de recrutement, fondée sur l'organisation de concours généraux, a permis à la Commission de s'adjoindre un personnel hautement qualifié et fiable. Un système de concours généraux sera maintenu pour le recrutement de fonctionnaires généralistes et de spécialistes. L'amélioration de la programmation des activités de la Commission et la définition de profils de compétence correspondants permettront de mieux planifier les besoins en ressources humaines, sur le plan tant qualitatif que quantitatif.

L'expérience et les réponses obtenues dans le cadre de l'opération de consultation montrent que l'organisation des concours généraux et les différentes épreuves doivent être améliorées, pour que les besoins en personnel de la Commission soient satisfaits et pour tenir compte des progrès réalisés dans les domaines des techniques de sélection et des technologies de l'information. À cet égard, une attention particulière sera accordée aux moyens susceptibles d'améliorer la logistique de certaines parties des concours. La Commission doit cependant garder la maîtrise effective de sa politique de recrutement. La nécessité d'assurer un équilibre géographique raisonnable dans le personnel de la Commission, dans le respect des dispositions du statut, sera également prise en compte. Toutefois, ni les concours organisés par nationalité ou par quota national, ni le passage généralisé à un système de concours par langue ne constituent des solutions satisfaisantes. [Un des moyens de parvenir à un équilibre géographique raisonnable pourrait être la fixation d'un plafond au nombre de candidats de chaque nationalité pouvant se présenter au concours, ce qui nécessiterait des épreuves de sélection équitables pour déterminer l'admissibilité des candidats sous la supervision effective de la Commission.] Lors de la mise au point de nouvelles épreuves, il sera tenu pleinement compte de la dimension multiculturelle de l'Union européenne ainsi que de l'égalité des sexes, de manière à garantir les équilibres géographiques et le respect du principe de l'égalité des chances.

Le recrutement étant également organisé par voie de concours dans les autres institutions européennes, la priorité sera donnée à l'examen de la possibilité de créer un service de recrutement interinstitutionnel, en accord avec les autres institutions.

Orientation professionnelle et mobilité

Après la phase du recrutement, la Commission doit tirer le meilleur parti des aptitudes des nouveaux fonctionnaires et aider ceux-ci à développer leur potentiel dans l'environnement international de la Commission. Les nouveaux fonctionnaires suivront un programme approfondi de formation préparatoire pendant une période probatoire de douze mois, quel que soit le grade. L'évaluation sanctionnant la fin de la période probatoire sera rigoureuse, eu égard aux droits considérables découlant de l'admission au statut de fonctionnaire titulaire.

La Commission créera un service centralisé d'orientation professionnelle chargé de diffuser les meilleures pratiques au sein des directions générales et de fournir conseil et assistance aux fonctionnaires quant au déroulement de leur carrière. Un réseau de services similaires sera mis en place au sein de chaque direction générale afin que les fonctionnaires puissent bénéficier des meilleurs conseils tout au long de leur vie professionnelle.

La mobilité interne sera encouragée par la suppression des obstacles découlant du système de promotion actuel. Les règles spécifiques de mobilité applicables au service extérieur seront maintenues, voire améliorées si nécessaire. Les conditions régissant la mobilité entre les institutions européennes, entre celles-ci et les administrations des États membres et, éventuellement, d'autres organisations publiques ou privées, seront explorées en vue de faciliter les échanges. D'une façon plus générale, pour tenir compte de la mobilité limitée de certaines personnes et pour créer un encouragement à la mobilité, celle-ci sera considérée comme un atout lors de l'exercice d'évaluation et de la nomination du personnel d'encadrement. La continuité des activités dans un contexte de mobilité accrue sera notamment assurée par une meilleure organisation du transfert des compétences entre fonctionnaires.

Formation

Le budget réservé à la formation du personnel de la Commission est proportionnellement très inférieur à la moyenne atteinte dans les fonctions publiques nationales. Il équivaut à une formation annuelle de deux jours par personne. Ce chiffre couvre la formation générale, les cours de langues et la formation aux technologies de l'information. La formation étant une activité qui requiert également du temps, la participation aux cours doit être comptabilisée dans la planification des activités de chaque unité. Il faudra en tenir compte dans la répartition des tâches. La Commission doit encourager une culture d'apprentissage qui considère la formation comme une question essentielle et non comme une activité annexe facultative. Les membres du personnel, quel que soit leur grade, devraient être encouragés et autorisés à valoriser leur potentiel personnel. Sa mise en œuvre exigera une augmentation progressive du budget réservé à la formation et de la dotation en personnel.

L'accent sera mis sur la formation continue tout au long de la vie active. Des formations spécifiques peuvent se révéler utiles à certains stades de la carrière d'un fonctionnaire (comme le renforcement des aptitudes rédactionnelles ou la «gestion de la diversité»). D'autres types de formation seront nécessaires. Certains devront être suivis par tous les fonctionnaires, notamment pour développer leurs connaissances de base en matière de rédaction de textes juridiques ou économiques ou pour s'initier aux techniques budgétaires. D'autres sont susceptibles de varier en fonction de la nature du travail ou du stade de la carrière (par exemple, cours à l'entrée en service, formation spécifique aux questions budgétaires et financières, développement des aptitudes à la gestion).

Enfin, la création éventuelle d'un centre de formation de la fonction publique européenne sera étudiée, de concert avec les autres institutions, notamment pour les fonctionnaires exerçant des fonctions d'encadrement intermédiaire ou supérieur.

Structure des carrières

L'actuelle distinction entre différentes catégories de personnel est très fortement déterminée par les qualifications et la formation acquises au moment du recrutement. Par conséquent, cette structure ne reflète pas l'évolution des capacités de chaque membre du personnel et ne permet pas d'évaluer correctement des compétences plus générales, telles que l'aptitude à la prise de décision ou à l'encadrement. En outre, elle ne prend pas suffisamment en considération les qualifications acquises par des fonctionnaires B, C ou D après leur recrutement, ni leurs compétences ou la réalité des tâches qu'ils effectuent. Il est difficile de passer d'une catégorie à une autre et les concours internes ne sont pas organisés de façon régulière. Le nombre limité de grades par catégorie fait que la plupart des fonctionnaires sont promus seulement trois ou quatre fois au cours de leur carrière. Du fait du nombre limité de grades, des goulets d'étranglement importants se forment en outre aux échelons supérieurs des catégories B, C et D ainsi qu'au grade A4.

En résumé, le système actuel ne privilégie guère la reconnaissance des mérites et il ne récompense que faiblement l'initiative personnelle, qu'il s'agisse de l'exercice de la fonction ou de l'acquisition de nouvelles compétences et qualifications. Il entrave artificiellement l'avancement des personnes qui font preuve de talents ou d'aptitudes particuliers. Il ne permet pas de reconnaître à leur juste valeur les tâches accomplies par le personnel de grade B, C ou D, tâches qui comportent souvent des responsabilités beaucoup plus étendues que celles qui figurent dans les descriptions de fonctions types du statut, cela au détriment tant du personnel que de l'institution. C'est tout à l'honneur du personnel de la Commission d'avoir obtenu d'aussi bons résultats en dépit de ces insuffisances structurelles.

Compte tenu de la faiblesse du système actuel, la Commission propose d'élaborer un nouveau système plus linéaire de carrière sans catégories. Celui-ci compterait plus de grades que le système actuel, mais un nombre plus limité d'échelons par grade. Les recrutements s'effectueraient à certains niveaux de l'échelle des grades correspondant à des qualifications et une expérience professionnelle minimales.

La nouvelle structure devrait également prévoir de subordonner l'exercice de certains postes ou fonctions bien définis à des grades spécifiques. Ainsi, les fonctionnaires occupant ces postes, auxquels seraient attachées des responsabilités particulières, seraient récompensés par une rémunération correspondant à ce grade pendant le temps où ils les occupent. Les nominations à ces postes s'effectueraient de manière objective et selon des procédures transparentes. Alors que la promotion de grade à grade serait déterminée par le mérite, l'ancienneté, quant à elle, serait prise en compte au moyen de la progression par échelons dans le grade. Enfin, il faudrait que le système réserve de bonnes perspectives de carrière aux fonctionnaires qui, tout en n'exerçant pas de fonction d'encadrement, possèdent des connaissances et des compétences précieuses pour l'institution. Cela suppose notamment que la promotion aux grades supérieurs ne soit pas systématiquement liée à l'exercice d'un poste d'encadrement.

Dans toute administration publique, la mise en place d'une nouvelle structure des carrières revêt une importance majeure, compte tenu des répercussions très étendues qu'elle peut avoir. L'élaboration d'une telle structure appelle également une analyse détaillée d'un grand nombre de points, dont l'évaluation et la promotion du personnel. Le présent livre blanc expose dans ses grandes lignes la nouvelle structure ébauchée pour la fonction publique européenne. À l'issue d'un examen approfondi des différentes formules applicables à une structure des carrières linéaire, la Commission publiera une proposition détaillée en novembre 2000.

La Commission s'engage à ce que toute nouvelle structure des carrières respecte sa promesse selon laquelle la réforme ne se soldera pas par une détérioration des conditions générales de travail du personnel en fonction et ne portera pas atteinte à sa composition multiculturelle. Ce principe sera réaffirmé dans toute proposition de la Commission au Conseil relative à cette question.

Évaluation des prestations

Tout système d'évaluation du personnel répond à une série d'impératifs comprenant, entre autres, un retour d'informations aux intéressés, l'évaluation de leurs prestations par rapport aux objectifs convenus et l'appréciation de leur vocation à être promu. L'évaluation du personnel à la Commission doit avoir pour point de départ une définition et une description précises des missions de chaque service et des fonctions et tâches assignées à chacun des membres du personnel. Ces exigences constituent en tout état de cause les éléments fondamentaux du nouveau système de planification et de programmation des activités de la Commission.

La mise en place d'un nouveau système d'évaluation du personnel est indispensable. Toutefois, l'expérience montre que son succès dépendra de son application équitable et correcte par les notateurs. À cet effet, il importe, au premier chef, que le personnel d'encadrement reçoive une formation spéciale en matière d'évaluation et que l'application du système fasse l'objet de contrôles. Une attention accrue sera accordée aux moyens permettant de garantir une exécution équitable et efficiente de l'évaluation.

Le nouveau système d'évaluation devrait s'articuler autour d'un dialogue annuel entre le noté et le notateur, visant à établir dans quelle mesure des objectifs clairement définis ont été réalisés. C'est là une pratique courante dans d'autres administrations européennes qui fournirait au personnel un retour objectif d'informations sur ses prestations, reconnaîtrait les résultats atteints et l'encouragerait, le cas échéant, à progresser en identifiant les domaines où des améliorations sont possibles. Les domaines, tels que la formation et la mobilité, qui touchent au déroulement de la carrière devraient également être abordés.

L'évaluation devrait également servir à déterminer si l'intéressé répond aux conditions requises pour sa promotion sur la base des résultats qu'il a obtenus par le passé et de son aptitude à assumer des tâches et responsabilités nouvelles. Le mérite étant une notion relative, il importe d'évaluer la vocation de chacun à être promu par rapport à ses pairs. Autrement dit, l'exercice d'évaluation suppose l'attribution d'une (ou de plusieurs) note(s). Actuellement, à la Commission, les exercices d'évaluation ont lieu tous les deux ans. Le lien entre la nouvelle évaluation annuelle et les procédures de promotion sera examiné soigneusement pour éviter toute charge excessive pour le personnel d'encadrement et hors encadrement. Le nouveau système d'évaluation entraînera cependant une augmentation des efforts et du temps investis.

Il est clair que le nouveau système d'évaluation du personnel doit être équitable, transparent et objectif. L'évaluation devrait relever du supérieur hiérarchique direct, et associer, éventuellement, quelques-uns de ses homologues. Elle devrait aussi reposer sur la méthode interactive.

Enfin, l'évaluation des fonctionnaires d'encadrement devrait comporter un élément d'appréciation par leurs subordonnés. Des garanties seront données aux personnes amenées à porter des appréciations sur leurs supérieurs hiérarchiques. Un système d'évaluation distinct sera élaboré pour les directeurs généraux et les directeurs, ce qui aidera la Commission à juger de la vocation des directeurs à devenir directeurs généraux.

Promotion

Un meilleur système d'évaluation aura notamment pour avantage de fonder la promotion sur le mérite, comme le prévoit explicitement le statut. D'autres améliorations devront être apportées au système de promotion en vue d'affermir le principe selon lequel les prestations de qualité doivent être justement récompensées.

Procédures d'aide au personnel présentant des insuffisances professionnelles

Une définition claire des tâches assignées à chaque fonctionnaire devrait lui permettre, à lui comme à son supérieur, d'évaluer son rendement sur une base concertée. Le dialogue annuel d'évaluation permettra de détecter plus précocement les cas d'insuffisance professionnelle. La nouvelle fonction d'orientation professionnelle consistera notamment à venir en aide aux personnes dont le rendement est jugé insuffisant et à examiner leurs compétences. Un guide fournira une définition précise de la notion d'insuffisance, des lignes directrices pour sa détection ainsi que les procédures à suivre. Les mesures de soutien pourront inclure une formation supplémentaire et la réaffectation à un autre poste.

Une procédure spécifique distincte des procédures disciplinaires sera établie pour traiter équitablement les cas avérés d'incompétence professionnelle au titre de l'article 51 du statut.

Modulation de l'âge de la retraite

La modulation de l'âge de la retraite constitue l'un des instruments susceptibles de contribuer à une utilisation optimale des ressources humaines. Les règles actuelles et les conditions applicables en la matière pénalisent ceux qui souhaitent quitter l'institution avant l'âge de soixante ans. Aucun fonctionnaire ne peut continuer à travailler au-delà de l'âge de 65 ans. Ce sont là des questions qui devront être examinées. Il est nécessaire de mettre au point un nouveau régime de retraite anticipée, ce qui ne manquera pas d'avoir des répercussions sur le statut et sur le régime des pensions.

Il est clair en particulier que le prochain élargissement de l'Union européenne constituera un défi majeur pour la Commission. Un régime de retraite anticipée pourrait faciliter notablement l'intégration de membres du personnel originaires des nouveaux États membres. Dans cette perspective, l'élaboration d'un régime spécial de retraite anticipée directement lié à l'élargissement mérite d'être envisagée.

IV.3 Agents non titulaires

Le personnel contractuel a toujours contribué utilement au travail de la Commission en apportant des compétences dont l'institution ne disposait pas par ailleurs. De plus, dans les représentations dans les États membres, et dans les délégations dans les pays tiers, les agents locaux jouent un rôle important en y assurant la réalisation des activités de la Commission dans ces pays.

L'engagement de ces personnes à l'égard des objectifs de l'Union européenne ne fait aucun doute. Cependant, la diversité des conditions dans lesquelles elles sont recrutées et utilisées confine au désordre. De plus, le recours au personnel contractuel n'est pas forcément rentable, car le coût de son utilisation peut dépasser le coût inhérent aux fonctionnaires permanents, alors même que la Commission ne peut pas miser à long terme sur ses talents. La Commission continuera de faire appel au personnel contractuel, mais elle se propose de moins se reposer sur lui, en particulier dans l'administration centrale. Elle fera donc une proposition visant à convertir en postes permanents une partie du budget affecté aux postes attribués à ce type de personnel.

Les ambiguïtés éventuelles concernant les règles applicables au travail du personnel contractuel et les tâches qu'il peut ou ne peut pas accomplir seront abordées. Les nouvelles règles devraient également offrir une certaine flexibilité dans la réalisation de certaines activités avec le concours de personnel contractuel, par exemple lorsqu'il est nécessaire d'attirer des personnes ayant des connaissances techniques spécifiques dont la Commission ne dispose pas par ailleurs. Il existe un lien entre, d'une part, ces règles et, d'autre part, la politique d'externalisation et la définition des activités: l'importance du recours au personnel contractuel variera en fonction de la nature des activités; les possibilités d'utilisation du personnel contractuel au sein de la Commission peuvent avoir une incidence sur la nécessité de l'externalisation.

IV.4 Cadre de travail et égalité des chances

Cadre de travail

La Commission se doit d'être un employeur modèle, offrant à son personnel de bonnes conditions de travail. L'héritage du passé explique que l'organisation du travail à la Commission ait une tendance à la rigidité. De même, la façon dont la diversité culturelle qui caractérise et enrichit la Commission peut affecter les relations de travail n'est pas suffisamment comprise. Le prochain élargissement de l'Union européenne ne fera qu'accroître cette diversité. Enfin, la culture de travail de la Commission et le fait que, dans certains domaines, les ressources ont été insuffisantes sont à l'origine d'un allongement du temps de travail et des difficultés qu'éprouvent souvent de nombreux fonctionnaires pour concilier la vie professionnelle et la vie privée.

Différentes mesures seront prises pour améliorer les conditions de travail. Un effort de formation sera fait en ce qui concerne le travail dans un environnement multiculturel et la prise en compte de la diversité. Il existe, chez les fonctionnaires de tous grades, une demande croissante en faveur d'une plus grande souplesse dans l'aménagement du temps de travail. Dans le cadre d'une organisation plus axée sur les résultats, ces aspirations doivent être désormais satisfaites, car elles sont susceptibles d'accroître la flexibilité et la productivité au sein de la Commission tout en améliorant la motivation et la satisfaction professionnelle du personnel. Pour contribuer à rendre les conditions de travail plus souples, des mesures seront prises, telles que l'horaire mobile, le travail partagé, le travail à temps partiel ainsi que le télétravail. Le problème du remplacement du personnel ayant opté pour la flexibilité devra être abordé.

Pour permettre aux parents de trouver un bon équilibre entre leur vie professionnelle et leurs obligations familiales, le droit au congé parental sera introduit pour les deux parents, tant naturels qu'adoptifs. Les dispositions relatives au congé de maternité devront également être revues. De même, il faudra améliorer l'infrastructure offerte par la Commission en ce qui concerne la prise en charge des enfants. Enfin, un droit au congé familial sera instauré.

Égalité des chances

Les améliorations recherchées dans le cadre de travail devraient contribuer largement à promouvoir l'égalité des chances.

Par ailleurs, l'égalité des sexes doit être au cœur de la nouvelle politique intégrée des ressources humaines. La Commission s'est déjà engagée à s'attaquer au déséquilibre actuel dans la structure du personnel en ce qui concerne le rapport hommes/femmes, par exemple en accordant, à mérite égal, la préférence aux femmes dans les nominations de hauts fonctionnaires. Elle s'est également fixé l'objectif minimal de doubler le nombre de femmes dans le personnel d'encadrement supérieur d'ici la fin de son mandat. L'équilibre géographique ne devrait en aucun cas constituer un obstacle à une nomination. Au stade du recrutement, il sera fait en sorte que les épreuves des concours ne désavantagent pas les femmes et que les jurys de concours comportent un nombre suffisant de femmes. Enfin, un effort de formation au management et un meilleur accès des femmes à ce type de formation devraient également accroître les possibilités de promotion.

La Commission se propose de supprimer les limites d'âge actuelles dans les recrutements par concours. Des consultations avec les autres institutions communautaires sur cette question sont en cours et la Commission a l'intention de donner l'exemple. Il sera procédé à la définition de conditions pour la reconnaissance des partenariats civils stables hors mariage. Il faudra aussi étudier les moyens permettant de faire en sorte que la diversité culturelle et ethnique de l'Europe d'aujourd'hui se reflète dans le personnel de la Commission. La Commission entamera à cet effet des discussions avec les administrations des États membres à cet effet.

IV.5 Discipline

Rares sont les membres du personnel de la Commission qui ont jamais eu motif de faire l'expérience du système disciplinaire. Toutefois, le système actuel a ses lacunes. Il est trop lent, il compte de nombreux niveaux de procédure et il s'articule autour d'un conseil de discipline dont la composition est variable et uniquement interne. Le personnel n'est pas suffisamment bien informé de ses obligations ni des éventuelles conséquences des infractions aux règles.

Un certain nombre de mesures administratives peuvent être prises pour améliorer la situation sans modifier le statut: des règles claires seront exposées dans un manuel, accompagné d'un commentaire sur les droits et obligations; des lignes directrices seront établies pour les sanctions, en fonction de la gravité de la faute; dans un souci de cohérence, le conseil de discipline sera doté d'un secrétariat permanent élargi et les décisions disciplinaires seront publiées (sans les noms, afin de protéger la confidentialité).

D'autres actions visant à rendre le système plus efficace et moins sujet à d'éventuels retards nécessiteront des modifications du statut. Il s'agit notamment de l'instauration d'un conseil de discipline interinstitutionnel et de la possibilité, pour l'administration, de présenter son point de vue au conseil de discipline.

IV.6 Dénonciation des dysfonctionnements

Toutes les organisations responsables, et notamment les administrations publiques, doivent prévoir des dispositions garantissant que les membres du personnel qui ont de bonnes raisons de croire qu'une action fautive a été commise, est commise ou pourrait être commise puissent faire part de leurs inquiétudes et être assurés de la mise en œuvre d'une enquête approfondie et d'une réponse effective. En ce qui concerne la Commission, il convient de clarifier les droits et obligations des fonctionnaires qui dénoncent des dysfonctionnements présumés et de mettre en place un système qui fonctionne, qui soit équitable à l'égard des «informateurs», des personnes mises en cause et de l'institution. En même temps, des garanties doivent être prévues pour qu'une fois les procédures judiciaires ou administratives engagées, ces personnes ne soient pas compromises par des révélations intempestives.

Le règlement relatif à l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), entré en vigueur en juin 1999, fournit déjà des indications claires sur les filières à suivre pour signaler les irrégularités. Les fonctionnaires sont tenus de signaler les présomptions d'irrégularité à leurs supérieurs, au secrétariat général ou à l'OLAF. Il convient maintenant de préciser que le signalement d'un cas à l'OLAF aux fins d'enquête ne dispense pas les fonctionnaires d'encadrement de prendre eux-mêmes les mesures nécessaires pour remédier aux problèmes qui leur ont été signalés.

Il convient également d'établir de manière plus précise les droits et obligations des fonctionnaires en ce qui concerne la dénonciation des dysfonctionnements, qui doit être faite de manière responsable et passer par des filières internes (mais pas exclusivement par la voie hiérarchique), et de définir des règles appropriées relatives à l'utilisation de filières de notification extérieures. La filière extérieure devrait servir de «soupape»: les cas où elle serait admise devront être définis avec soin. Un service de médiation centrale renforcé devrait servir de point de contact pour les cas de dysfonctionnement présumé qui n'impliquent pas une présomption de fraude ou d'action affectant les intérêts financiers de la Communauté.

Conformément aux meilleures pratiques des États membres, la protection nécessaire - compatible avec les dispositions du règlement de l'OLAF - sera accordée aux fonctionnaires dénonçant des dysfonctionnements par les moyens légaux, de même que - dans l'intérêt de l'ensemble du personnel et de l'institution - des garanties seront fournies contre les allégations fantaisistes ou malveillantes.

IV.7 Transparence du statut

Au fil des années, de nombreuses mesures d'application du statut ont été adoptées. Certaines d'entre elles s'appliquent à l'ensemble des institutions communautaires, alors que d'autres ne s'appliquent qu'à la Commission. Peu d'efforts ont été accomplis pour rendre les textes accessibles au personnel; il en est de même pour les nombreuses décisions administratives adoptées par la Commission en vertu du statut. Il s'ensuit qu'il n'est pas possible de consulter un ensemble codifié de règles claires. Il s'agit désormais de s'attaquer à la question et de la transparence et de la juste application des règles. Un statut commun s'appliquant à l'ensemble des institutions communautaires sera maintenu.

Les modalités d'application du statut seront simplifiées, consolidées et publiées. Les procédures administratives de la Commission concernant l'application du statut seront également revues. En même temps, le statut lui-même devra être examiné - en pleine concertation avec les représentants du personnel - pour recenser toutes les dispositions qui sont manifestement dépassées et qui ne sont plus nécessaires pour garantir la permanence, la qualité et l'indépendance de la fonction publique européenne. Dans ce contexte, il importe de souligner que la présente réforme ne remet nullement en question le principe de la participation des comités régis par le principe de la parité à la politique de la Commission en matière de ressources humaines. Pour assurer une participation efficace dans l'intérêt du personnel, le fonctionnement et le rôle de ces comités seront réexaminés dans chaque domaine spécifique. Ces changements seront entrepris dans le cadre d'un engagement permanent visant à simplifier et à clarifier les droits et obligations du personnel.

IV.8 Autres points

La politique des ressources humaines esquissée dans le présent livre blanc est un élément clé de la stratégie que la Commission mettra en œuvre pour réaliser les objectifs fixés dans le programme 2000-2005 et, notamment, pour relever le défi que posera l'élargissement de l'Union européenne en termes d'intégration de membres du personnel venus des nouveaux États membres.

Deux autres domaines de la politique des ressources humaines qui méritent une attention particulière dans les années à venir ont été cernés. Le premier concerne le personnel rémunéré sur le budget de la recherche. Des règles spécifiques s'appliquent à cette catégorie de personnel. L'objectif à long terme de l'actuelle Commission est d'appliquer au personnel de recherche les règles générales applicables à l'ensemble de son personnel. La possibilité de recruter certains spécialistes à titre temporaire sera envisagée. Le second concerne le service extérieur de la Commission. On se penchera tout particulièrement sur la conduite de la carrière du personnel affecté aux délégations et aux administrations centrales (sans oublier le système de la rotation), sur l'accès à l'enseignement des langues et autres formations, sur le traitement à réserver aux couples de fonctionnaires communautaires lorsque l'un d'eux est nommé dans une délégation, ainsi que sur la politique menée à l'égard des agents locaux.

La mise en œuvre du plan de réforme exposé ci-dessus représente pour les services administratifs centraux de la Commission un défi de taille, qu'il leur appartient maintenant de relever.

V. Audit, gestion et contrôle financiers

Un objectif central de la réforme est la création d'une culture administrative qui encourage les fonctionnaires à exercer leurs responsabilités à l'égard des activités qu'ils contrôlent et, inversement, à contrôler les activités dont ils sont responsables. C'est spécifiquement à la Commission, considérée dans son ensemble, qu'il appartient de gérer les fonds de l'UE, c'est-à-dire l'argent des contribuables. Voilà pourquoi il est intrinsèquement souhaitable d'améliorer et de moderniser la gestion financière, car c'est là un moyen de contribuer directement et effectivement à l'obtention de meilleurs résultats.

Les systèmes de gestion et de contrôle financiers de la Commission ne sont plus adaptés à la nature et au nombre des opérations qu'elle est amenée à traiter. Lorsque les actuels systèmes centralisés ont été mis au point, la Commission traitait des volumes financiers de beaucoup inférieurs à ceux d'aujourd'hui. Les opérations réalisées ont connu une croissance exponentielle; à titre d'exemple, leur nombre a doublé au cours des cinq dernières années et dépasse aujourd'hui 620 000. L'aide extérieure a été multipliée par trois dans les dix dernières années et devrait encore accuser une croissance de 44 % de 1999 à 2000.

Pour tenir compte de cette réalité, les procédures doivent être plus simples, plus rapides, plus transparentes et décentralisées. Il importe de répartir clairement les tâches et les responsabilités - tant financières que «techniques» - entre tous les intéressés ayant un rôle à jouer dans la gestion d'opérations qui ont des répercussions financières. Il est également indispensable d'avoir à sa disposition des règles et structures opérationnelles adéquates. Des dispositions spécifiques devront être adoptées en vue d'équiper les délégations extérieures de la Commission pour leur permettre d'assumer ces nouvelles responsabilités.

Un élément déterminant d'une meilleure gestion financière sera constitué par la nouvelle approche découlant de la gestion par activités (décrite dans la partie III du présent livre blanc) concernant l'affectation des ressources de toute nature aux priorités de la Commission. Celle-ci ne devrait alors plus être en cas d'avoir assumé des tâches dont elle n'aurait pas les moyens de s'acquitter convenablement.

En outre, il convient de mettre en œuvre les actions suivantes:

Le système d'audit, de gestion et de contrôle financiers sera entièrement réformé, actualisé et mis aux normes de la meilleure pratique. Pour tirer le meilleur parti des ressources et du savoir-faire et pour tenir compte des différents types de dépenses relevant de la responsabilité de la Commission, de nouvelles structures organisationnelles devront être mises en place et d'autres éliminées. On mesurera les progrès accomplis quant à la réduction des retards de paiement et à la répétition de l'indu.

Les ordonnateurs, comme d'ailleurs tous les fonctionnaires d'encadrement, doivent assumer la responsabilité de la qualité, de l'exactitude et de l'efficience de leur travail. Les règles à appliquer doivent être portées à la connaissance de tous les fonctionnaires sous une forme consolidée, simplifiée et aisément accessible.

Dans le cadre des initiatives qui seront prises pour mieux protéger les intérêts financiers de la Communauté, on veillera notamment tout au long du processus législatif, et pas seulement au stade de la proposition, à ce que la législation ne se prête pas à la fraude. La coopération entre la Commission et les États membres sera notablement améliorée. Comme le relève la Cour des comptes, c'est dans les États membres que l'on constate la plus grande partie des dépenses n'ayant pas été convenablement utilisées ou justifiées.

V.1 Définition des responsabilités des ordonnateurs et des gestionnaires

Susciter un véritable sens des responsabilités en matière de bonne gestion financière, c'est tout d'abord définir clairement les tâches à accomplir, en second lieu s'assurer que chacun connaît et comprend les responsabilités qui lui incombent, troisièmement, intégrer des contrôles de qualité dans les processus de gestion et, enfin, disposer de moyens équitables et sûrs de traiter les infractions aux règles en vigueur.

La gestion financière n'est toutefois qu'un aspect de la gestion opérationnelle. Il faut aussi que la délégation de pouvoirs en matière d'autorisation de dépenses double la chaîne de commandement, du fonctionnaire de base au collège des commissaires, en passant par le directeur général et le commissaire à titre individuel.

La Commission établira des règles claires définissant les responsabilités de chaque intervenant financier. Lors de sa nomination, chaque intéressé se verra remettre le texte des règles à appliquer et il bénéficiera de la formation adéquate. S'il ne se conformait pas à ces normes, il serait dessaisi de ses responsabilités.

Les règles concernant la responsabilité des ordonnateurs impliqueront la définition de procédures relatives à la délégation, au sein des services, des responsabilités concernant l'ordonnancement des dépenses. Dans la mesure du possible, la personne qui prend la décision pratique d'engager une action entraînant une dépense devrait être celle qui autorise ladite dépense. Il faut toutefois mettre en place un système adéquat permettant de vérifier la validité des opérations réalisées.

Le meilleur moyen de garantir le respect des règles et procédures est de les rendre facilement accessibles à tous les fonctionnaires. À cet effet, les règles seront consolidées et présentées dans des manuels simples et clairs qui seront mis à jour au fur et à mesure que le besoin se fera sentir.

C'est particulièrement dans le domaine des subventions et des marchés publics qu'il importe de simplifier et de consolider règles et procédures. L'appel à la concurrence pour l'octroi des crédits, une information complète concernant les possibilités de financement, l'égalité de traitement de tous les soumissionnaires, des procédures de sélection transparentes, la publication des résultats ainsi qu'un suivi et une évaluation appropriés sont des principes qui doivent être rigoureusement appliqués.

Dans les cas limites, il n'est pas facile d'établir la distinction entre subventions et procédures de passation des marchés. Les ordonnateurs doivent être en mesure de se faire conseiller par l'unité «Contrats» du service financier central en ce qui concerne le type de procédure à suivre (voir chapitre V.2). Cette question sera traitée dans un chapitre à part de la proposition de révision du règlement financier.

La Commission proposera également des améliorations en ce qui concerne ses procédures de passation des marchés; à cet égard, elle envisagera en particulier la création d'un organe indépendant compétent pour instruire les plaintes relatives aux procédures de passation des marchés.

Sans préjudice du rôle dévolu à l'OLAF, dans les cas d'erreurs financières ou de présomption d'irrégularités n'impliquant pas de fraude, il sera loisible aux directeurs généraux, avant d'engager la procédure disciplinaire, de soumettre le cas à un panel chargé de les aider en leur faisant connaître son sentiment sur l'éventualité d'irrégularités financières. Ce panel sera mis en place avant le 1er juillet 2000; il procédera naturellement à l'audition du ou des fonctionnaires concernés. L'intervention de ce panel consultatif est conçue comme une étape intermédiaire entre la détection d'une irrégularité et l'engagement éventuel de procédures disciplinaires formelles. Dans la mesure du possible, le panel recommandera au directeur général concerné des mesures correctives ou préventives.

À noter enfin que les dispositions du règlement financier en vigueur qui prévoient la responsabilité professionnelle et personnelle des ordonnateurs sont susceptibles d'entraver considérablement la «responsabilisation» de ceux-ci. Il y a là une contradiction qui pourrait être lourde de conséquences. Les nouvelles procédures disciplinaires proposées dans le chapitre IV offrent d'ores et déjà des moyens équitables et appropriés pour traiter des irrégularités financières et des fraudes, en utilisant les dispositions du statut sur la responsabilité des fonctionnaires en cas de faute grave. La Commission proposera en conséquence que les dispositions spécifiques dont il vient d'être question soient retirées du règlement financier.

V.2 Révision de l'audit, de la gestion et du contrôle financiers

Le système actuel de gestion, d'audit et de contrôle financiers de la Commission a fait l'objet d'âpres critiques, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'institution, au motif qu'il n'exclurait pas la possibilité de graves erreurs dans un certain nombre de dossiers importants (voir, par exemple, les rapports du comité des experts indépendants et de la Cour des comptes).

En substance, l'actuel contrôle financier «ex ante» consiste en une vérification et une approbation centralisées des opérations financières par rapport aux règles essentiellement procédurales définies dans le règlement financier - le «visa préalable» - dont il est apparu qu'il ne permet pas une analyse complète de la valeur ajoutée et de la régularité des opérations financières. En conséquence, ce système donne aux décideurs un sentiment trompeur de sécurité, à l'origine d'une culture qui «déresponsabilise» les gestionnaires. En même temps, du fait de sa nature particulièrement complexe, sur le plan des procédures notamment, il rend plus difficile une exécution efficiente du budget.

En outre, le règlement financier attribue au contrôleur financier de la Commission à la fois la responsabilité de l'examen préalable (le «visa») et celle de l'évaluation ex post des systèmes («audit»), créant ainsi de graves risques de conflit d'intérêts au sein de la direction générale du contrôle financier.

Propositions de changement

La solution proposée dans le présent document est schématiquement présentée dans la figure I. L'objectif visé est de confier aux directions générales les contrôles dont la responsabilité incombe actuellement au contrôleur financier, de telle sorte que les directeurs généraux aient directement à répondre de l'adéquation des contrôles internes dans leurs services respectifs et que les gestionnaires assument l'entière responsabilité des décisions financières qu'ils prennent. À cet égard, chaque directeur général souscrira dans son rapport annuel d'activité une déclaration attestant que les contrôles internes appropriés ont été mis en place et que, sur la base de l'analyse figurant dans le rapport, les ressources ont été utilisées aux fins prévues. Dès que le règlement financier aura fait l'objet des modifications requises pour une gestion qui soit plus sûre et plus efficiente, le visa préalable centralisé sera abandonné.

Au sein des directions générales, les unités financières auront la tâche primordiale d'aider et de conseiller les unités opérationnelles. Des fonctions supplémentaires pourront leur être attribuées, selon l'organisation spécifique qui aura été mise en place dans chaque DG. Étant donné que les profils de dépenses et les exigences de gestion financière varient d'un service à l'autre, chaque directeur général aura à définir les processus financiers appropriés pour son service, dans le cadre d'un ensemble de normes minimales applicables à tous les services, normes à définir conformément aux principes exposés dans le présent livre blanc. Dans ces normes sera inclus le principe de la séparation des tâches, de telle sorte que, dans chaque service, toute décision impliquant une dépense ait été examinée sur le plan opérationnel et du point de vue financier par au moins deux personnes.

Un service financier central sera créé afin de conseiller les services opérationnels au sein de la Commission. Ce service, relevant directement du commissaire chargé du budget, définirait les règles et procédures financières et les normes minimales communes pour les contrôles internes dans les directions générales, et donnera des conseils relatifs à leur application.

Un service d'audit interne, placé sous l'autorité du vice-président chargé de la réforme, sera mis en place pour faciliter la gestion au sein de la Commission en ce qui concerne 1) la maîtrise des risques, 2) le contrôle de la conformité, 3) la formulation d'un avis indépendant portant sur la qualité des systèmes de gestion et de contrôle et 4) les recommandations à faire pour améliorer l'efficience des opérations et promouvoir une utilisation économiquement judicieuse des ressources de la Commission (utilisation de l'argent aux fins prévues et bon rapport coût/efficacité).

Chaque direction générale mettra en place une structure d'audit spécialisée (pouvant aller d'une seule personne s'en remettant dans une large mesure au travail du service d'audit interne jusqu'à une unité à part entière), qui rendra compte directement au directeur général et qui sera chargée de faire le point périodiquement sur le système de contrôle interne de la direction générale et sur la gestion et l'utilisation des fonds de la Commission versés à des bénéficiaires extérieurs.

Enfin sera créé un comité de suivi des audits. Il aura pour tâche de surveiller 1) le déroulement des contrôles à la Commission, à la lumière des résultats des audits du service d'audit interne et de la Cour des comptes, 2) la mise en œuvre des recommandations issues des audits, y compris celles formulées par la Cour des comptes et acceptées par la Commission, et 3) la qualité du travail d'audit. Le comité sera présidé par le commissaire chargé du budget et se composera par ailleurs du vice-président chargé de la réforme, de deux autres commissaires et d'un membre extérieur. Ce dernier devra disposer de connaissances et d'une expérience pertinentes en matière d'administration des sociétés et de contrôle financier. Tous ces nouveaux services et le comité de suivi des audits seront mis en place d'ici au 1er mai 2000.

Les modifications proposées permettront d'assigner convenablement leurs responsabilités aux fonctionnaires d'encadrement dont les décisions entraînent des conséquences financières, fonctionnaires qui seront eux-mêmes conseillés et guidés de manière adéquate par une instance financière centrale. Pour compléter ce dispositif, le service d'audit interne jouera un rôle important de supervision et ses recommandations seront dûment prises en considération par le comité de suivi des audits. C'est là globalement une approche qui devrait résoudre une fois pour toutes le «problème de la déresponsabilisation» et éliminer les risques de conflit d'intérêts - inhérents au système actuel - entre le contrôle financier et l'audit interne.

La transition

Le passage au système qui vient d'être décrit sera d'une grande complexité et il ne pourra pas être mené à bien à très bref délai. Le cadre juridique existant, en particulier le règlement financier, exige le maintien du visa préalable centralisé, tout en attribuant au contrôleur financier la responsabilité des contrôles financiers ex ante et de l'audit interne. Voilà pourquoi il n'est pas possible, sans modifier le règlement, de mettre un terme à la procédure du visa effectué par la direction générale Contrôle financier ni, par conséquent, de la remplacer par un visa technique automatique pour toutes les opérations.

La Commission a retenu deux angles d'attaque pour résoudre ce problème.

En premier lieu, soucieuse de limiter le plus possible la période de transition entre l'ancien système et le nouveau, elle présentera dans le cadre de la révision du règlement financier une proposition qui permette de séparer les responsabilités relatives aux contrôles financiers de celles concernant l'audit interne. La Commission serait ainsi juridiquement fondée à retirer au contrôleur financier la responsabilité de l'audit interne, laquelle serait transférée à un autre fonctionnaire d'encadrement supérieur aussi indépendant que lui (auditeur interne). La Commission espère que cette partie de la refonte du règlement financier pourra être traitée rapidement et adoptée d'ici au 1er janvier 2001.

En second lieu, en attendant l'adoption de la révision du règlement, la Commission commencera à décentraliser les tâches d'audit et de contrôle ex post - actuellement centralisées sous la responsabilité du contrôleur financier - pour en charger les directions générales opérationnelles. Avant toute décentralisation de responsabilité, les obligations de quiconque intervient dans des décisions financières seront définies et portées à la connaissance des intéressés. Le contrôle traditionnel sous la forme du visa préalable sera décentralisé en installant les contrôleurs dans les directions générales, tout en maintenant leur obligation de rendre compte au contrôleur financier, conformément aux dispositions du règlement financier. Pendant cette période, le contrôleur financier rendra compte spécifiquement des audits internes au vice-président chargé de la réforme, ce qui aura directement pour effet de réduire les risques de conflits d'intérêt.

Ressources humaines et formation

Si l'on veut que le nouveau système d'audit, de gestion et de contrôle financiers soit solide, il est essentiel que les opérations financières soient réalisées par un personnel de haute compétence. Toute pénurie en matière de ressources humaines, de compétences ou de savoir-faire compromettrait gravement la fiabilité du système. Peut-être n'a-t-on pas accordé, jusqu'à présent, une importance suffisante à ce type de postes, aux systèmes de support et à la formation spécialisée, ce qui diminuait l'attrait d'une carrière dans ce secteur et aggravait la pénurie. C'est pourquoi la gestion et le contrôle financiers devraient constituer, pour les directeurs généraux, une priorité dans l'évaluation de leurs besoins en ressources humaines. Le cas échéant, des ressources devraient être immédiatement mises à disposition. Dans l'éventualité où les effectifs possédant l'expertise nécessaire resteraient insuffisants après le redéploiement du personnel de la direction générale du contrôle financier, après l'allocation de postes supplémentaires et après la mise en place d'une formation interne, l'organisation d'un concours spécifique pourrait être envisagée.

L'objectif étant que l'ensemble du personnel de la Commission comprenne de la même manière les concepts et le vocabulaire spécifiques du nouveau système d'audit, de gestion et de contrôle financiers, il est prévu de lui faire suivre immédiatement une formation portant sur les principes qui sous-tendent les réformes financières. Le personnel d'encadrement responsable des programmes impliquant des dépenses bénéficiera de cours de formation exposant les stratégies propres à maximiser le rapport coût/efficacité de ses activités. Dès que l'on disposera des nouveaux manuels opérationnels aux règles et procédures simplifiées et consolidées, une formation intensive et approfondie sera assurée à l'intention des fonctionnaires qui sont responsables de programmes impliquant des dépenses et qui s'occupent en particulier de gestion de projets, de procédures de passation des marchés et d'octroi de subventions. Une introduction aux systèmes budgétaires et financiers de la Commission sera obligatoire pour l'ensemble du personnel.

V.3 Protection des intérêts financiers de la Communauté

Il est nécessaire de prendre diverses mesures pour obtenir le maximum d'efficacité quant à la prévention des irrégularités et pour faire en sorte que la législation ainsi que les règles et procédures en matière de gestion financière se prêtent le moins possible à la fraude. Un large éventail d'actions est envisageable:

élaborer des orientations pour une bonne gestion des projets;

assurer une meilleure coordination entre l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), qui est indépendant, et les autres services de la Commission;

associer plus étroitement l'OLAF à l'analyse de l'imperméabilité à la fraude de la législation ainsi que des systèmes d'appel d'offres et de gestion des contrats;

optimiser le système central d'alerte précoce applicable aux bénéficiaires des crédits communautaires;

gérer plus efficacement le recouvrement des sommes indûment versées.

Il faudra en outre mieux définir la coopération, non seulement entre les services de la Commission, mais aussi entre la Commission et les États membres, notamment en ce qui concerne les Fonds structurels et la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, de telle sorte que les irrégularités, les fraudes et la corruption soient plus efficacement prévenues et détectées.

VI Mise en œuvre et consolidation de la réforme

L'application d'un grand nombre de mesures peut commencer immédiatement, ainsi qu'il est indiqué dans le présent document et dans le plan d'action. La Commission entend imprimer à la réforme un rythme soutenu afin d'en maintenir la dynamique et pour que son personnel et les autres institutions en récoltent rapidement les bénéfices.

Objectifs pour juillet 2000

La Commission s'engage notamment à mettre en œuvre d'ici juillet 2000 les mesures fondamentales suivantes:

création du service d'audit interne, du comité de suivi des audits et du service financier central;

inventaire et évaluation par les services de leur organisation financière et première estimation des besoins en personnel dans ce domaine;

mise en place au niveau de la Commission d'un programme de formation et d'information sur la nouvelle architecture financière de l'institution;

établissement d'une description des missions pour chaque direction et chaque unité sur la base de la description des missions de leur direction générale;

définition de profils de poste pour chaque fonctionnaire/membre du personnel sur la base d'orientations précises et notamment de la mission de l'unité dans laquelle il ou elle travaille;

réalisation d'un programme complet de projets pilotes dans la perspective de la nouvelle formation à la gestion et de l'amélioration de la procédure de nomination aux emplois supérieurs;

création d'un panel d'utilisateurs représentatifs pour assister le vice-président chargé de la réforme en ce qui concerne la qualité des services fournis par la direction générale du personnel et de l'administration;

élaboration d'une proposition de révision générale du règlement financier;

élaboration d'une proposition sur l'urgente amélioration de la gestion et de l'exécution des programmes d'aide extérieure et sur la mise en œuvre des premières étapes de cette réforme.

Mise en œuvre pour la période 2000-2002

D'ici la fin novembre 2000, la Commission aura présenté toutes ses communications concernant les grands thèmes de sa politique en matière de ressources humaines, tels que le déroulement et la structure des carrières, la discipline et le recrutement - y compris ses propositions concernant les modifications juridiques nécessaires. Ces communications développeront des propositions détaillées dans les domaines pour lesquels le présent document fournit des orientations générales. Lesdites propositions feront l'objet d'une très large consultation. Le groupe de commissaires chargé de la réforme sera habilité à adopter des projets de propositions pour consultation.

À la consultation des représentants du personnel de la Commission s'ajoutera, pour ce qui concerne les modifications à apporter aux dispositions du statut applicables à toutes les institutions, la consultation du comité interinstitutionnel. La Commission souhaite achever les consultations internes au début de l'année 2001. L'application des mesures ne nécessitant pas de modification du statut commencera alors immédiatement. Les consultations interinstitutionnelles devraient se terminer en octobre 2001 au plus tard. Ensuite, la Commission élaborera une proposition globale de modification du statut portant sur la politique du personnel et sur les rémunérations et pensions, qui sera présentée au Conseil au plus tard en décembre 2001. Sur la base de ces prévisions, la mise en œuvre complète des propositions de réforme exposées dans le présent livre blanc devrait intervenir au plus tard au second semestre 2002.

Rémunérations et pensions

La réforme a pour objectif de garantir que la Commission dispose d'une administration où prévalent les critères d'efficacité, d'intégrité et de service les plus rigoureux. La qualité devant être dûment récompensée, il ne faut pas que les conditions générales d'emploi des fonctionnaires européens se détériorent.

Pour atteindre ces objectifs, il faudra se montrer à la hauteur des prochains enjeux concernant le système des rémunérations et des pensions. En premier lieu, le système actuel d'adaptation des traitements arrive à échéance en juin 2001. En second lieu, il existe une obligation légale de garantir un équilibre actuariel au sein du régime des pensions.

Étant donné le lien entre les rémunérations et pensions et la réforme - en particulier en ce qui concerne les modifications à apporter à la structure des carrières - et compte tenu des complications qu'entraîneraient deux séries successives de négociations fondamentales, la solution la meilleure pour le personnel, la Commission et le Conseil serait une seule et unique négociation globale au Conseil sur les rémunérations et pensions et sur la révision du statut.

Cet objectif pourrait être atteint moyennant la présentation cette année d'une proposition au Conseil comprenant deux volets: premièrement, une proposition visant à maintenir le statu quo pendant une courte période n'excédant pas deux ans, qui prévoirait la prolongation de la méthode, du prélèvement de crise, de la grille des rémunérations, y compris les allocations, et du régime des pensions; deuxièmement, l'engagement ferme de présenter au Conseil d'ici décembre 2001 une proposition globale relative à la révision du statut, à la nouvelle méthode ainsi qu'aux mesures visant l'équilibre à long terme du régime des pensions.

Cette solution permettrait à la Commission de présenter au Conseil une proposition globale laissant à ce dernier suffisamment de temps pour parvenir à un accord avant l'expiration de la méthode, qui interviendrait au terme de sa brève prolongation. Il n'y a pas d'obstacle juridique à une telle solution, qui présente de grands avantages sur le plan pratique.

Investir dans la réforme

La mise en œuvre de la réforme exigera qu'on y consacre des ressources. Par conséquent, comme indiqué précédemment, des postes supplémentaires seront libérés immédiatement pour une période de deux ans, au moyen de mesures administratives visant à réduire le taux de vacances de postes à la Commission, notamment pour aider à la mise en place du nouveau système de contrôle interne et au développement de la gestion par activités dans les directions générales. En outre, il est prévu de demander à l'autorité budgétaire une augmentation substantielle du niveau des ressources affectées à la formation et aux technologies de l'information, ce qui permettra notamment de combler l'écart qui existe dans ce dernier domaine entre les délégations et le reste de la Commission. Le renforcement des moyens informatiques dans les délégations constitue en effet un préalable à la déconcentration accrue des tâches de l'administration. Par ailleurs, des ressources doivent être libérées pour régler le problème des arriérés en matière d'engagements, en particulier dans le secteur de l'aide extérieure.

Des structures chargées de mettre en œuvre et d'expliquer la réforme

Le lancement et la mise en œuvre du processus de réforme présentant différents aspects, la Commission a créé plusieurs structures, dont la task-force chargée de la réforme, les groupes de planification et de coordination, présidés par des directeurs généraux et chargés de tester les mesures proposées du point de vue de leur mise en œuvre, et le groupe de commissaires chargé de la réforme. Parallèlement, les commissaires chargés des relations extérieures réexaminent actuellement la gestion et la fourniture de l'aide extérieure à la lumière des principes énoncés par la réforme. Par ailleurs, des responsabilités importantes ont été confiées aux directions générales horizontales du budget ainsi que du personnel et de l'administration tandis qu'un secrétaire général adjoint sera désigné avec pour mission spécifique d'améliorer les pratiques de travail et les tâches associées. Le vice-président chargé de la réforme est en train de constituer un groupe consultatif externe, composé de personnalités éminentes de l'administration publique et du secteur privé, qui prodiguera ses avis sur le processus de réforme. La Commission réexaminera à intervalles réguliers la structure de mise en œuvre de la réforme, et ce dès juillet 2000, et elle procédera le cas échéant aux modifications nécessaires.

La Commission maintiendra avec le personnel une communication étroite et continuera d'encourager sa participation au processus en mettant à sa disposition les moyens nécessaires à l'expression de ses réactions et de ses suggestions. Cette stratégie de communication vise à compléter les procédures normales de consultation des représentants du personnel et non à les remplacer.

Le rôle du Parlement européen et du Conseil

La Commission à elle seule ne saurait atteindre les objectifs que vise la réforme. L'adoption d'une méthode de fixation et de mise en œuvre des priorités axée sur les résultats représente un changement de comportement au sein de la Commission. La réforme ne pourra réussir que si, parallèlement, les mentalités au Conseil et au Parlement évoluent de telle sorte que ces deux institutions, lorsqu'elles demanderont à la Commission d'assumer des tâches nouvelles, soient conscientes de leurs répercussions sur la capacité de la Commission à s'acquitter de ses autres missions. La Commission devra refuser ces nouvelles tâches lorsqu'elles ne seront pas assorties des ressources appropriées; au lieu de considérer un tel refus comme une négation de la démocratie, les autres institutions devraient y voir la marque d'un comportement responsable et raisonnable, nécessaire à la préservation des intérêts des citoyens et des contribuables de l'Union européenne. Grâce à l'amélioration de la planification et de la programmation des activités ainsi que du dialogue interinstitutionnel, il devrait néanmoins être possible d'éviter que l'on en arrive à une telle situation.

Enfin, en tant que législateurs, le Conseil et le Parlement européen auront à connaître de la révision du règlement financier et du statut. La Cour des comptes sera aussi appelée à émettre un avis sur le nouveau règlement financier. Contrairement à la plupart des autres propositions législatives, ces mesures auront une incidence directe sur le fonctionnement des autres institutions. Pour que le programme d'action exposé dans le présent livre blanc puisse être mené à bien d'ici le second semestre 2002, il faut pouvoir compter sur l'appui et sur l'engagement actifs de toutes les institutions européennes, dont chacune a souligné sa volonté de voir aboutir une réforme d'envergure.

VII Conclusion

Le présent livre blanc expose un programme de réforme visant à doter la Commission d'une administration excellente. L'exécution du programme, qui court jusqu'au second semestre 2002, entraînera des modifications juridiques du statut et du règlement financier. Comme tous les programmes de cette nature, les changements que celui-ci comporte nécessiteront des investissements. Il faudra aussi que le Conseil et le Parlement européen jouent leur rôle. En ayant à juste titre voulu la fin, il est raisonnable de s'attendre à ce qu'ils en approuvent les moyens nécessaires.

La réforme est de celles dont on fait l'expérience une fois par génération. L'un de ses buts est d'établir une culture de l'amélioration continue et de doter la Commission d'une flexibilité suffisante pour qu'elle soit capable à l'avenir de s'adapter elle-même aux nouveaux défis qui l'attendent dans un monde en mutation permanente. La Commission procédera à une évaluation de la réforme au cours du second semestre 2002, date à laquelle elle compte avoir mené à bien la stratégie de réforme exposée dans le présent document.

Dès que les principes fondamentaux que sont l'indépendance, l'obligation de rendre compte, la responsabilité, l'efficience et la transparence auront été davantage encore intégrés dans les méthodes de travail, d'autres changements seront possibles, qui viendront du personnel lui-même. En effet, aucun progrès ne pourra être réalisé sans l'entière adhésion du personnel à tous les niveaux. L'un des objectifs du programme proposé est précisément de libérer les énergies et les talents du personnel hautement qualifié de l'institution, et d'améliorer sa vie professionnelle. De par leur étendue et leur nature, nombre des changements prévus représenteront un défi pour le personnel de la Commission. Ce défi, il le relèvera, grâce au niveau élevé de ses compétences et de son engagement, avec l'appui des nouveaux systèmes de soutien et de la formation.

Néanmoins, l'objectif sous-jacent doit être de servir les citoyens et l'idéal européens en maintenant et en renforçant le rôle fondamental de la Commission, service public indépendant agissant en tant gardien des traités et moteur de l'Union. La Commission, qui a derrière elle une histoire dont elle peut être fière, a aujourd'hui plus que jamais un rôle déterminant à jouer, l'Union ayant à répondre au double défi de l'élargissement et de la mondialisation. La modernisation de la gouvernance de la Commission, qui procède de l'enjeu plus large que représente la modernisation de la gouvernance de l'Union, permettra à la Commission de jouer le rôle fondamental qui lui incombe pour l'avenir de l'Europe.