L’Europe : un chemin unique au monde
Si elle reconnaît que « lors de la fondation de la CECA, les États signataires ont en tête une sorte d’État fédéral partiel, limité au pouvoir souverain de décision sur les deux ressources cruciales pour l’effort de guerre », Gret Haller s’attache dans cet essai à décrire ce qui constitue la singularité de la construction européenne et de son avatar actuel : l’Union européenne. Docteur en droit, l’ancienne ambassadrice de Suisse auprès du Conseil de l’Europe développe une intéressante argumentation juridique et rationaliste, en dépit de son caractère profondément désincarné.
« Si la question de la forme et de la nature plus ou moins étatique de l’Union, c’est-à-dire de son étaticité, n’a cessé d’être posée, c’est en raison même de la définition de l’État. Dans les États de droit démocratiques, le droit est issu de la politique, et les procédures politiques respectent des règles juridiques claires, de sorte que droit et politique se conditionnent mutuellement. Dans l’Union européenne, cette interdépendance excède le cadre national, ce qui pose de nouveaux défis à la politique et au droit, contraints de transcender l’organisation traditionnelle des États. En pratique, la genèse du droit devient donc transnationale et donne naissance à une nouvelle catégorie, le droit européen. Celui-ci se distingue du droit international usuel par sa qualité supranationale », écrit l’auteur. Et d’expliquer : « Le fait transnational occupe une place particulière dans le passage de l’État-nation à l’État membre. Le droit de l’UE possède incontestablement une qualité supranationale, mais il est issu d’un processus transnational. On pourrait donc dire que le passage d’État-nation à État membre équivaut politiquement au passage d’une organisation constitutionnelle nationale à une organisation constitutionnelle transnationale. L’adjectif supranational qualifie juridiquement un niveau supérieur sur un axe vertical et décrit la qualité du droit européen. Trois organes de l’Union sont supranationaux : le Parlement européen, la Commission européenne et la Cour de Justice européenne. Le terme transnational, lui, réfère à un axe horizontal sur lequel les États membres s’associent avec les autres États membres. Le droit communautaire est supranational parce qu’il a, au niveau supérieur, la même forme et la même fonction que le droit à l’échelon national. Pour l’organisation constitutionnelle politique de l’Union, cet adjectif serait toutefois problématique. Car, du point de vue politique, l’Union européenne est une création totalement inédite, une communauté transnationale. Si on devait qualifier cette entité de supranationale, on laisserait entendre qu’il existerait au niveau supérieur quelque chose de politiquement similaire à un État-nation, ce qui n’est pas le cas ».
« L’intégration européenne apporte une dimension inédite à ce qui a été testé lors de la genèse des États-nations démocratiques. Autrefois déjà, après la disparition du socle de l’origine commune, il a été impératif d’instaurer une ‘solidarité civique entre étrangers’. Mais le cadre de référence de l’État-nation a limité cette solidarité vers l’extérieur – bien que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, toujours d’actualité, mentionne explicitement ‘l’homme’ et le ‘citoyen’, c’est-à-dire qu’une de ses composantes transcende les frontières nationales. Le comportement agressif de beaucoup d’États-nations envers l’extérieur, qui culmine à l’échelle mondiale avec le colonialisme et, en Europe, avec les guerres du XXe siècle, cristallise les frontières et transforme souvent les étrangers se trouvant au-delà en ennemis. La nouvelle dimension née de la construction européenne n’engendrera pas de peuple européen. Les Européennes et Européens restent des étrangers les uns pour les autres ; leur cohésion ne repose pas sur l’homogénéité, la ressemblance ou la proximité culturelle. Cette nouvelle dimension se distingue par le fait que les citoyennes et les citoyens d’autres États-nations, bien que toujours étrangers, ne sont plus, en tant que tels, considérés comme des ennemis, mais comme des personnes différentes à respecter », rappelle Gret Haller.
« Le droit est l’élément fondamental qui cimente l’Union européenne », affirme l’auteur, qui souligne que « le droit européen a besoin de la légitimité démocratique ». Et de poursuivre : « C’est pourquoi l’Union n’est pas seulement une union juridique, mais également un projet politique que l’on peut qualifier par analogie d’union politique. Parce qu’une des deux sources de légitimité découle de la politique nationale, le citoyen politique européen doit pouvoir avoir la certitude que les principes de la démocratie et de l’État de droit seront respectés dans tous les États membres. C’est encore ici une question de confiance mutuelle entre étrangers et, ne serait-ce que pour cette raison, la confiance transnationale est une condition essentielle de l’intégration européenne. La confiance en l’étranger équivaut donc en définitive à une confiance dans le système. […] Par voie de conséquence, lorsque certains États membres ne sont plus sûrs aujourd’hui de vouloir préserver les principes fondamentaux de la démocratie et de l’État de droit, ils remettent en cause la confiance dans le système ».
« Ce qui est appelé communauté juridique européenne repose sur la confiance mutuelle entre les États membres. Ils doivent pouvoir se fier au fait que tous respectent les valeurs communes définies à l’article 2 du traité de l’UE, qu’ils ont reconnues. Mais la confiance ne repose pas sur la fusion. Au contraire, les parties prenantes ont confiance dans le fait qu’elles peuvent conserver leur altérité, et c’est précisément pour cette raison qu’elles sont capables de s’entendre sur le plan politique. Comme pour la communauté de droit, la confiance mutuelle constitue la base de la communauté politique. La démocratie transnationale a, elle aussi, besoin de distance pour former une entité transversale. C’est pourquoi les récits qui cherchent parfois à donner des origines émotionnelles à l’Union européenne sont extrêmement problématiques. Ils négligent un aspect central qui distingue le projet européen de la formation des États-nations au XIXe siècle. L’invention des récits sur l’Union européenne a vocation à pourvoir le droit et la politique d’une identité dont ce projet n’a non seulement pas besoin, mais qui peut même le mettre en danger. Il va de soi que les nations convoquent de multiples mythes et donc des récits. Mais il ne faut pas tenter de faire de même pour l’Union européenne. Car si l’Union extrait le droit et la politique du réceptacle de l’État-nation, elle laisse la nation au niveau des États membres », estime l’auteur.
« Regarder du côté des frontières extérieures de l’Union révèle une différence décisive entre le droit international et le droit de l’UE. Hormis quelques rares exceptions, les traités internationaux ne peuvent pas se traduire par des actes dont l’application pourrait être imposée aux citoyennes et aux citoyens par la puissance publique. C’est l’inverse pour le droit de l’Union : il a vocation à être appliqué par la puissance publique et doit être légitimé démocratiquement en vertu du droit de participation politique de l’individu. L’Union rattache ce droit de participation à la citoyenneté nationale dans les États membres et, donc, à un critère territorial. Cette délimitation territoriale implique que le droit européen est démocratisable, ce qui n’est pas le cas du droit international en l’espèce. Les citoyennes et les citoyens de l’Union européenne font partie d’une communauté politique, dont l’appartenance et, par conséquent, les droits de participation démocratique sont liés à un critère territorial et non ‘à la simple humanité à laquelle sont liés les droits humains en droit international’. C’est pourquoi l’Union n’est pas un projet cosmopolite. C’est le caractère territorialement défini du droit démocratique qui distingue l’Union européenne de toutes les autres alliances de droit international et qui se concrétise dans le concept dual de légitimité », écrit encore Gret Haller.
« Un grand nombre de mouvements et partis qui aimeraient détricoter l’intégration européenne ont commencé par réclamer que leur pays sorte de l’Union européenne. Au vu de l’expérience faite par le Royaume-Uni avec le Brexit, qui a contribué à souder les 27 États restants, cette revendication est largement abandonnée. Désormais, en cas de maintien en son sein, ils exigent d’affaiblir l’Union de l’intérieur, une stratégie qui connaît de multiples déclinaisons. Tous ces courants ont en commun de considérer l’intégration européenne au stade atteint aujourd’hui comme une trahison de l’identité collective de leurs ressortissants nationaux. La résistance s’attaque donc précisément à ce qui constitue la structure fondamentale de l’Union européenne, à savoir l’extension de l’État de droit et de la démocratie au-delà de l’État-nation », rappelle aussi l’auteur.
L’auteur estime par ailleurs que l’invasion russe en Ukraine, en février 2022, va influencer durablement « l’image de l’être humain » en Europe : « Une fois de plus, les États européens se rapprochent, car l’origine de cette image se rappelle à la conscience des Européennes et des Européens. Jusqu’au milieu du XXe siècle, la normalité historique veut que l’État-nation voie inexorablement le jour dans la violence. L’existence même de l’Union européenne, conséquence d’un traumatisme guerrier de la première moitié du XXe siècle, n’échappe pas à cette loi d’airain. L’intégration en est la première exception, à l’échelle mondiale. Des États-nations se coalisent volontairement et sans violence dans une organisation commune à un niveau supérieur. Ils brisent cette règle une seconde fois […], lorsqu’une partie des nouveaux États-nations ou des États-nations reformés est accueillie sans violence au sein de l’UE après l’effondrement de l’Union soviétique. Manifestement, la Russie ne parvient pas à se résoudre à cet abandon de l’ancienne normalité provoquée par la disparition de l’URSS. Dès 2014, elle annexe la Crimée et renoue avec le vieux schéma, ce qui, à l’époque, n’ébranle pas encore massivement l’image de l’être humain en Europe. Mais l’agression de l’Ukraine par la Russie ravive à la mémoire des Européennes et des Européens le mécanisme de la guerre comme moyen de déplacer les frontières étatiques et donc, de façon générale, de créer un État-nation. Les représentations de la personne humaine s’élaborent lentement et s’estompent tout aussi lentement. Mais elles semblent renfermer une sorte de mémoire longue. La résurgence sur le continent européen de cette normalité ancestrale, selon laquelle les États-nations naissent dans la violence, réactive probablement le traumatisme qui a conduit à rompre avec cette normalité et à créer l’Union européenne. De ce point de vue, l’agression de l’Ukraine remet aussi la structure fondamentale de l’Union européenne en question. Elle nie radicalement le caractère volontaire tout comme la non-violence qui ont guidé la création d’une entité collective à un niveau supranational par des États-nations européens ».
Si « la conception de la nation étasunienne se fonde sur l’idée religieuse du peuple élu de Dieu », l’auteur rappelle qu’en Europe, « surtout depuis la Révolution française, l’importance de la religion recule fortement et donc aussi la vieille idée d’une élection divine telle qu’elle existait encore à l’époque des croisades ». « Cette même Révolution s’est toutefois servie d’une vision modifiée de l’élection et l’a transposée à la nation. À la différence près qu’il ne s’agit plus d’une élection divine, mais d’un sentiment de supériorité nationale qui s’est traduit par des agressions belliqueuses. Seule la construction européenne libère la nation de telles représentations, de sorte qu’elle n’a plus besoin de faire la guerre pour prouver sa supériorité. Rétrospectivement, on peut en conclure que la dimension dangereuse du concept de la nation a toujours fréquenté de très près et côtoie aujourd’hui encore les idées religieuses », constate Gret Haller.
Et l’auteur de conclure : « Le temps où l’Europe pouvait compter sur la protection militaire des États-Unis semble toucher à sa fin pour deux raisons. La première se trouve à l’Ouest, dans la réorientation inéluctable des États-Unis vers le Pacifique. L’autre réside à l’Est. Les signes avant-coureurs remontent à l’annexion de la Crimée par la Russie : l’Union européenne devra défendre ses acquis révolutionnaires de garantie de la paix en recourant le cas échéant à des moyens qu’elle a longtemps pensé révolus. La guerre en Ukraine fait de ce scénario une certitude. L’Europe doit prendre en main sa défense, renforcer la coopération en ce domaine et unir ses forces. L’Union européenne et ses membres joueront un rôle crucial dans ce processus. La coopération franco-allemande évoluera sans doute vers un plus grand équilibre. L’Allemagne et la France - l’une en raison de son leadership économique, l’autre au titre de seule puissance nucléaire de l’UE - en seront les chefs de file. Cependant, la mutualisation des forces de défense ne se fera pas sans inclure le Royaume-Uni. Sur le plan institutionnel, l’UE va par conséquent devoir relever de nouveaux défis. Elle devra inventer des méthodes permettant de fédérer les forces par-delà ses frontières ». C’est tout le sens du nouveau partenariat en matière de défense signé le 19 mai à Londres, même si le travail ne fait que commencer. (Olivier Jehin)
Gret Haller. L’Europe : un chemin unique au monde – La culture politique dans l’Union européenne. Fondation Jean Monnet. Les Cahiers rouges ISSN : 1661-8955. 135 pages. Cet essai peut être téléchargé gratuitement sur le site de la fondation : https://aeur.eu/f/h2j