Le chemin de l'Europe vers la politique étrangère commune sera long. La phase actuelle consiste dans la mise en place de l'instrument qui permettra à cette politique d'être progressivement définie et appliquée. Certaines divergences sont compréhensibles (voir cette rubrique d'hier), mais sans oublier combien d'aspects sont déjà communautaires: la politique commerciale, les négociations d'adhésion, et ainsi de suite. Le Parlement européen est dans son rôle en faisant pression en faveur du caractère européen de tous les éléments de cette politique, par le renforcement du rôle des institutions communautaires par rapport aux gouvernements nationaux et par le développement des procédures majoritaires. Mais l'UE, ainsi qu'Herman Van Rompuy l'a souligné, est composée de 27 États membres ayant chacun son histoire et ses traditions. Ces remarques générales et affirmations de principe peuvent être clarifiées par des exemples.
L'exemple du Kosovo. En voici un, parmi les exemples possibles: quelle serait l'attitude du Parlement s'il avait la responsabilité de se prononcer sur la reconnaissance du Kosovo ? Ce nouvel État a été reconnu par la majorité des États membres, pas par tous, et les réticents sont conduits par l'Espagne, qui préside actuellement le Conseil. Serait-il opportun que l'UE décide à la majorité une position commune ? Le Kosovo, on le sait, a proclamé son indépendance sans le consensus de l'État dont il faisait partie, la Serbie. L'Espagne ne peut pas appuyer une telle procédure qui pourrait ensuite être invoquée par les forces politiques qui préconisent l'indépendance de la Catalogne, du pays basque et d'autres régions espagnoles. L'UE devra apprendre à répondre en tant qu'ensemble à des situations de ce genre, mais ce n'est pas encore le moment, d'autant plus que le cas du Kosovo entraîne des questions supplémentaires: comment concilier cette indépendance autoproclamée avec l'attitude des autorités qui réclament en même temps l'intangibilité de son territoire et le rejet de l'hypothèse que les zones où les Serbes sont majoritaires puissent choisir leur rattachement au pays d'origine ? Et pourquoi l'UE rejette la possibilité du libre choix pour la zone serbe, ou la zone croate, de la Bosnie-Herzégovine ? Ce sont des situations complexes face auxquelles la politique étrangère commune de l'UE ne pourra être que progressive. Certaines simplifications et appels aux procédures majoritaires relèvent d'une démagogie facile ; elles sont tout au moins prématurées.
Un statut ambigu. Les considérations qui précèdent devraient inciter à une certaine compréhension réciproque des positions respectives dans les discussions sur la composition et le fonctionnement du service diplomatique commun. Il faut tenir compte du statut insolite et étrange de la personnalité chargée de conduire le SEAE. Catherine Ashton est en même temps présidente du Conseil, vice-présidente de la Commission et Haut représentant pour la PESC et la PESD ; comment se situe-t-elle dans le cadre institutionnel?
Les analyses juridiques sont innombrables, et parfois contradictoires. Les uns mettent l'accent sur son rôle de Haut représentant, chargé de conduire la politique étrangère sur mandat du Conseil, dont il dépend. Il en résulte « sans ambiguïté », selon Pierre-Henri d'Argenson (dans la revue de l'IFRI), que dans cette fonction Mme Ashton ne dispose pas de l'autonomie qu'a la Commission par rapport au Conseil: son titre de vice-président de la Commission lui donne autorité sur les services de celle-ci compétents pour l'action extérieure, mais sans la soumettre « à la collégialité de la Commission ou à l'autorité de son président ». Mais Mme Ashton a fait le choix symbolique d'installer son bureau au sein de la Commission, et dans son audition de janvier devant le PE, elle a insisté sur son indépendance par rapport aux États membres, en tant que commissaire. Selon plusieurs juristes, son statut est ambigu car aussi bien des instruments communautaires que des instruments intergouvernementaux seront sous sa responsabilité. C'est peut-être la raison essentielle de la demande du Parlement visant à associer étroitement à la gestion du SEAE les commissaires européens responsables de la politique de voisinage, de la coopération au développement et de l'aide humanitaire. Et on sait combien d'autres commissaires sont plus ou moins directement liés à la politique extérieure, notamment ceux responsables du commerce et de l'énergie. Or, leur qualité de commissaires les rend autonomes par rapport au Conseil, sans les ambiguïtés liées au statut de Mme Ashton. Des dotations budgétaires importantes dépendent de leurs différents portefeuilles, et l'importance de cet élément est évidente.
Cet enchevêtrement ne pourra pas être totalement dénoué par le statut du SEAE. On comprend le souci du Parlement de ne pas céder sur les principes. Des compromis susceptibles de sauvegarder l'avenir sans entraver la naissance du SEAE sont nécessaires. C'est difficile mais c'est nécessaire.
(F.R.)