Qui, parmi les journalistes spécialisés dans les affaires économiques et financières, n'a pas résumé ou commenté le rapport Larosière ? Qui, parmi les citoyens intéressés, n'a pas lu au moins un commentaire sur ce document, d'ailleurs amplement résumé dans notre bulletin ? Quant aux réactions du monde politique, elles ne sont pas toujours sereines, car elles reflètent logiquement les opinions de ceux qui les expriment (et qui regrettent souvent que ce rapport ne propose pas un véritable système européen de supervision et de surveillance sur les acteurs du monde de la finance). Après tellement de lectures et d'opinions, voici le supplément attendu: Jacques de Larosière a expliqué lui-même ce qu'il a voulu faire et les raisons de ses choix. Il est possible qu'il ait donné plusieurs interviews à ce sujet ; celle que j'ai sous les yeux a été effectuée par Yann-Antony Noghès et publiée dans le journal La Tribune du 7 mars.
En laissant de côté les considérations générales, je reprends le contenu des réponses de M. de Larosière concernant les raisons de ses choix et ses attentes:
1. Pourquoi pas un superviseur européen unique ? Il existe dans l'UE environ 8.000 banques, dont une quarantaine à peine constituent des groupes transfrontaliers. Pourquoi les faire contrôler toutes « par un superviseur unique loin du terrain » ? Ce serait un système lourd et « susceptible de produire des divergences dans l'application des règles ». C'est pourquoi il estime préférable de « laisser les superviseurs nationaux continuer à faire leur tâche quotidienne de surveillance des établissements nationaux ».
2. L'avertissement précoce et sa mise en œuvre. La supervision macrofinancière existe en théorie, mais elle « n'a pas été suffisamment précise au cours des dernières années ». C'est pourquoi le rapport formule des « propositions argumentées pour que ce système d'avertissement précoce fonctionne de manière effective ». Il propose de créer un Conseil européen du risque systémique, qui serait présidé par le président de la Banque centrale européenne (BCE) et composé des gouverneurs des Banques centrales de la zone euro, des présidents du collège des superviseurs et d'un représentant de la Commission européenne. Lorsque cet organisme détectera des risques, « il émettra des signaux, fera des recommandations aux différentes institutions qui sont compétentes pour traiter ces risques » et qui sont les banques centrales pour la politique monétaire, les régulateurs pour la réglementation, ou les superviseurs. Mais il y aurait une suite: « Chacun de ceux qui ont reçu l'avertissement devra rendre compte de son action ; et si rien ne se passe, c'est le Conseil des ministres de l'UE qui sera saisi ». Cette structure devrait être reprise au niveau international afin de mettre en place « une centrale des risques à l'échelle mondiale pour détecter les risques sur les instruments financiers, les marchés ou le montant des crédits ; autant de risques mal appréhendés jusqu'à présent (…) Depuis des années, le crédit se développe sans aucune mesure avec la croissance de l'économie ».
3. Harmoniser les sanctions, punir les responsables. En théorie, les sanctions existent à l'égard des banques et d'autres organismes qui ne respecteraient pas les règles: avertissements, recommandations, éventuellement retrait des licences. Mais les systèmes de sanctions sont très différents de pays à pays. Selon M. de Larosière, « une harmonisation s'impose pour éviter que les institutions financières recherchent les superviseurs dont la main serait la moins lourde (…) Il y a, par exemple, de très grandes différences en matière de délits d'initiés: certains pays prévoient des amendes de quelques milliers d'euros, d'autres infligent des sanctions dépassant le million d'euros ». La conclusion de M. de Larosière sur ce point est ferme: « Il faut nettoyer un peu le terrain ». À l'égard de ceux qui ne respectent pas les règles, « on peut imaginer des sanctions qui porteraient sur des obligations de fonds propres, ou des mesures limitant le champ d'action d'une agence de notation, voire lui interdisant de continuer à faire des notations dans certains secteurs. »
4. Accord nécessaire de tous les États membres. Interrogé sur le risque que l'un ou l'autre État membre n'accepte pas ses propositions (il est question, on le sait, de réserves britanniques), M. de Larosière a répondu en rappelant que la Commission a repris ses orientations concernant aussi bien la détection des risques que l'harmonisation des principales règles financières. Quant aux positions nationales, il s'est limité à dire: « Au sein du groupe de travail, il y a eu unanimité sur mes propositions, ce qui est encourageant. »
5. L'UE pourrait jouer un rôle mondial fondamental. À propos des perspectives du prochain Sommet du G 20 à Londres, je reproduis sans ajouter de mots inutiles les phrases de M. de Larosière: « Je souhaite que l'Europe parle d'une seule voix, que les propositions que nous avons faites soient retenues dans leur esprit et dans leur principe. Dans ce cas, l'Europe aurait, vis-à-vis des autres grands centres monétaires du monde, une crédibilité et une autorité dont nous ne disposons pas nécessairement aujourd'hui. Le fait de pouvoir proposer un ensemble cohérent, incluant le système de détection systémique, d'en recommander le principe aux autorités réglementaires nationales des autres pays, au FMI, serait un grand acquis pour l'Europe. Nous devons coordonner mieux nos actions, jusqu'à présent trop parcellaires, trop fragmentées. »
Ce qu'on découvre en piochant dans le texte intégral du rapport Larosière
Le lecteur attentif aura déduit de ce qui précède que Jacques de Larosière ne considère pas que jusqu'à présent les superviseurs nationaux de l'activité financière ont accompli leur tâche de manière satisfaisante. En recherchant dans le texte intégral du rapport les remarques à ce sujet, on constate qu'il ne s'agit pas de remarques légères ou occasionnelles, mais d'un jugement d'ensemble fortement critique, qui ne met pas en cause seulement l'inefficacité des réviseurs mais, dans quelques cas du moins, jusqu'à leur véritable autonomie et indépendance. Ce n'est pas moi qui ai effectué l'exercice, mais un lecteur attentif et perspicace: Jean-Guy Giraud, conseiller du Parlement européen pour les questions institutionnelles.
Après avoir observé que « les progrès réalisés depuis 2000 dans le cadre intergouvernemental, dit Lamfalussy, n'ont pas permis à l'UE d'identifier et/ou de traiter les causes de la crise financière actuelle », le rapport comporte des phrases indiquant (je reprends l'expression de M. Giraud) un constat de carence. Voici dans le désordre, un florilège de ces remarques piochées dans le texte:
« Les superviseurs n'ont pas été en mesure d'évaluer à quel point un certain nombre d'établissements financiers dans l'UE (…) avaient accumulé une exposition exceptionnellement élevée à des produits hautement complexes et, finalement, non liquides. »
« Souvent, les superviseurs financiers n'ont pas eu - dans certains cas n'ont pas insisté pour avoir, ou ont obtenu trop tard - toutes les informations sur l'ampleur du phénomène de l'effet de levier excessif ».
« Ils n'ont pas bien compris ou évalué l'ampleur des risques et ils ne semblent pas avoir correctement partagé leurs informations avec leurs homologues des autres États membres ».
« La forte concurrence internationale entre les centres financiers a aussi contribué à rendre les régulateurs et superviseurs nationaux réticents à prendre des décisions unilatérales ».
« Il y a eu un nombre significatif de carences dans la supervision de certaines entités financières ; les superviseurs n'ont pas joué un rôle à la hauteur de leurs responsabilités de surveillance ».
« Le Groupe estime qu'il est utile d'analyser et de publier les circonstances de ces échecs (cfr. Northern Rock, IKB, Fortis) afin d'en tirer des leçons et que la conduite des superviseurs soit améliorée à l'avenir ».
« Alors que la crise se développait, trop souvent les superviseurs nationaux n'ont pas été disposés à discuter, avec la franchise appropriée et à un stade précoce des vulnérabilités des organes financiers qu'ils supervisent ».
La conclusion que le rapport tire de ces constatations est tranchante: « L'évidence montre clairement que la fonction de prévention de crise des superviseurs n'a pas été bien exécutée et n'est pas adaptée à son objectif » (même si des lacunes sont aussi mises en exergue à propos des échanges d'informations et de prises de décision collectives impliquant les banques centrales, les superviseurs et les ministères des finances).
Un véritable acte d'accusation. Comment ne pas avoir l'impression de se trouver face à un véritable acte d'accusation contre le système des superviseurs nationaux et, dans quelques cas, contre tel ou tel superviseur en particulier, même s'ils ne sont pas nommés ? D'autant plus que le rapport recommande, à titre subsidiaire: a) que les États membres renforcent d'urgence, par des modalités pratiques, leurs superviseurs nationaux ; b) que la Commission entreprenne un « examen du degré d'indépendance de tous les superviseurs nationaux » et présente des recommandations pour améliorer cette indépendance.
Ces affirmations et le ton de l'ensemble du rapport nous paraissent indiquer une véritable indignation à l'égard de certains comportements des responsables et des acteurs du monde de la finance, ce qui est d'autant plus significatif si l'on considère que les auteurs ne sont pas des adversaires par principe des régimes en place mais des personnalités qui avaient ou qui ont des responsabilités directes dans les domaines dont ils parlent. Le rapport Larosière ne devrait pas être considéré comme un document destiné aux spécialistes mais comme un texte qui - au moins dans la forme résumée de ce commentaire, rendu possible grâce à un journaliste incisif et à un lecteur attentif, habile et un brin malicieux - devrait être largement connu, et pour commencer par tous les parlementaires européens, actuels et futurs.
(F.R.)