Dans le triple résultat positif du Conseil européen de la semaine dernière, le volet relatif à la feuille de route devant conduire à l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne soulève des questions institutionnelles qui méritent réflexion. Les formules retenues comportent un enchevêtrement de complications qu'il ne sera pas simple de dénouer. Je ne me réfère pas au fait que rien n'est acquis (le dernier mot revient aux Irlandais eux-mêmes), mais à ce qui va arriver même dans l'hypothèse d'une réponse irlandaise positive. La formule retenue pour la composition future du Parlement européen représente une sorte de chef d'œuvre de compromis alambiqué, l'objectif étant de donner satisfaction, autant que possible, à tout le monde.
Modifier Lisbonne par anticipation. Le nouveau calendrier implique que les élections européennes se déroulent avant l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, donc sous le régime du Traité de Nice. Or, ce dernier prévoit que le nombre des députés soit réduit de 785 (chiffre actuel) à 736. Mais le Traité de Lisbonne a tout modifié, en introduisant un plafond et un plancher: le maximum de députés pour un pays sera de 96, le minimum 6 (en renforçant la surreprésentation des petits États par rapport à la population). Cette réforme serait alors retardée jusqu'aux élections suivantes, celles de 2014. Or, pour certains États membres, l'application du régime de Nice aurait été embarrassante. Après des négociations diplomatiques complexes, le Sommet a alors décidé d'appliquer le régime du Traité de Lisbonne, dès que celui-ci sera en vigueur, sans attendre les élections suivantes. Formule logiquement acceptée lorsqu'elle se traduit en une augmentation du nombre des parlementaires (plus 4 pour l'Espagne, plus 2 pour France, Grande-Bretagne, Suède, Autriche, plus 1 pour Italie, Pologne, Pays-Bas, Bulgarie Lettonie et Slovénie), mais qui aurait représenté pour l'Allemagne une réduction de 3 députés, pour respecter le plafond cité de 96. Le résultat a été logiquement de maintenir 99 parlementaires allemands, en faisant grimper le nombre total à 754 membres au lieu de 751.
Cette opération politiquement compréhensible est-elle juridiquement légale ? Elle pourrait être contestée le moment venu d'un double point de vue: le nombre total des députés et le changement du chiffre allemand, par rapport à ce qui est établi par ce traité. Aux juristes de répondre.
Points d'interrogation pour la Commission européenne. L'engagement politique à revenir au principe un commissaire de la nationalité de chaque État membre est sage car il élimine le système de la rotation égalitaire, qui est déjà inéquitable à présent et le serait encore plus dans la perspective des nouvelles adhésions. Le résultat serait, par exemple, que la Serbie devenue triple (République serbe, Monténégro, Kosovo) aurait toujours au moins un commissaire, ainsi que les trois pays baltes, alors qu'il n'y aurait pas, dans certaines périodes, un commissaire allemand, ou français, ou britannique (voir cette rubrique dans le bulletin n° 9804). Le retour à la règle un commissaire par pays est donc raisonnable, mais elle n'est pas une solution définitive ; quarante commissaires, ce ne serait plus un Exécutif mais une Assemblée, même si le Traité de Lisbonne, en renforçant les pouvoirs du président apporterait quelques éléments de réponse.
La question du poids et du rôle de la Commission à l'avenir dans l'équilibre institutionnel de l'Union est plus nettement politique ; ce ne sont pas des paragraphes d'un article du traité qui apporteront des réponses. L'accusation à M. Barroso d'avoir transformé la Commission en une sorte de secrétariat du Conseil néglige un fait essentiel: la généralisation croissante de la codécision législative Parlement/Conseil, qui déplace automatiquement la négociation des compromis et la définition des textes finaux: le cadre essentiel n'est plus le dialogue Conseil/Commission mais les réunions visant à concilier les positions du Parlement et du Conseil. Le rôle de la Commission devient alors essentiellement celui d'un médiateur (mais l'expérience indique qu'en fait c'est très souvent la Commission qui suggère les solutions). Il est curieux que ce soit le Parlement qui proteste contre cette évolution. Une certaine redistribution des rôles est inévitable, mais on comprend les craintes de ceux qui ont l'impression que l'UE glisse ainsi de plus en plus vers un système intergouvernemental. L'équilibre institutionnel pourra être sauvegardé si la présidence de Commission est forte et si le droit d'initiative pour les législations nouvelles lui reste confié en exclusivité.
Un autre aspect institutionnel doit être évoqué: le futur président stable du Conseil européen, indispensable sans doute mais en même temps problématique, car le Traité de Lisbonne n'apporte pas la solution mais il crée lui-même le problème. Cette rubrique y reviendra.
(F.R.)