Les lois du marché ne sont pas suffisantes. La cause est entendue: personne ne doute plus du caractère hautement politique des discussions ou négociations impliquant l'approvisionnement énergétique de l'UE, même lorsqu'elles se déroulent au niveau des entreprises. Les dernières évolutions de l'attitude des autorités russes et de Gazprom ne laissent aucune place aux perplexités ou aux hésitations. J'avais fait état, le mois dernier, de prises de position à première vue partiellement divergentes du Commissaire européen Joaquin Almunia, du président de l'Eurogroupe Jean-Claude Juncker et de Tommaso Padoa Schioppa sur le point de savoir si les lois du marché sont applicables telles quelles à l'énergie (voir notre bulletin n. 9164). Trois semaines plus tard (bulletin n. 9175), j'avais cité la déclaration du ministre français Thierry Breton affirmant que l'application pure et simple des lois du marché n'est pas suffisante pour l'énergie, ni d'ailleurs pour l'agriculture et pour l'eau: dans ces trois domaines, les principes du libre marché doivent se conjuguer avec les critères relatifs à la sécurité de l'approvisionnement et aux exigences écologiques.
Depuis lors, la Russie a montré à quel point elle utilise les fournitures énergétiques, et les entreprises qui s'en occupent, comme instruments politiques. C'était déjà évident auparavant, c'est devenu aveuglant ensuite. Pendant une certaine période, la Russie avait paru surtout préoccupée de rassurer ses clients occidentaux quant à sa fiabilité de fournisseur, disposée même à jouer le jeu du libre marché (ou presque). Un ministre avait laissé entrevoir la possibilité que Moscou ratifie la Charte de l'énergie, qu'elle avait signée en son temps mais jamais ratifiée. Ce ministre avait été rapidement désavoué et avait fait marche arrière et l'attitude de Moscou avait viré en devenant revendicative et tendanciellement agressive.
Une bataille dialectique acharnée. Depuis lors, la bataille dialectique s'est déchaînée. Si Bruxelles soulignait que la Russie avait autant besoin d'exporter son gaz que l'UE de l'acheter, Moscou annonçait qu'elle allait diversifier ses débouchés en direction de la Chine et d'autres marchés asiatiques (voire même nord-américains). Si l'UE exprimait l'intention d'augmenter les importations de gaz d'Algérie, les autorités russes se précipitaient à Alger pour lancer une alliance entre producteurs, au point que certains observateurs dénonçaient le risque d'un cartel des exportateurs de gaz, encore plus dangereux que l'OPEC parce que les sources de gaz sont moins nombreuses que celles de pétrole. Si la Commission européenne exprimait des réserves, au nom des règles de concurrence, sur la pratique des contrats à long terme entre Gazprom et les acheteurs occidentaux de gaz russe, Moscou protestait et en réclamait la nécessité. Si l'Europe exprimait l'intention de s'adresser directement aux fournisseurs russes indépendants de gaz, en les mettant en concurrence avec Gazprom au titre de la Charte de l'énergie et du protocole annexe , Moscou enterrait cette charte: elle est morte avant de naître, déclarait le vice-président de Gazprom, Aleksandr Medvedev, qui contrattaquait en négociant avec des distributeurs européens de gaz l'accès aux réseaux de distribution européens (notamment par des prises de participation dans Wingas et dans E.ON), et Vladimir Poutine protestait vivement si tel ou tel pays de l'UE exprimait des réticences. Dans ce contexte, Gazprom exprimait l'intention d'acquérir Centrica, la plus grande compagnie britannique de distribution, et lorsque le gouvernement britannique a formulé des réserves, en faisant une entorse au principe sacré selon lequel à la City tout peut s'acheter, M. Medvedev a dénoncé cette «réaction hystérique» (et il n'est pas encore clair quelle sera l'attitude britannique définitive).
Peut-on douter, face à ces évolutions, que la simple application des lois du marché pourrait être insuffisante, car tout ceci relève de la politique étrangère et les autorités politiques doivent s'en occuper aux niveaux les plus élevés ? Face aux affirmations (qui ne manquent pas) selon lesquelles les initiatives de Gazprom relèvent de la seule décision des entreprises concernées, un ministre allemand a souligné la différence qui existe entre les rachats d'entreprises à l'intérieur de l'UE et celles de Gazprom, qui n'est pas lié par les règles européennes et dont personne ne peut contrôler les subventions publiques. On s'imagine Gazprom préoccupé par un «avis motivé» de la Commission européenne, et Moscou qui plie la tête devant une injonction des services bruxellois de la concurrence ? Il devait bien rigoler, Vladimir Poutine, lorsque Silvio Berlusconi se battait pour que la Russie soit considérée comme un pays candidat à l'adhésion…
Signification d'une lettre. Heureusement, les institutions européennes et les Etats membres semblent avoir compris la situation, ainsi que l'indique la lettre commune du président du Conseil Martin Bartenstein, ministre autrichien de l'Economie, et d'Andris Piebalgs, commissaire européen à l'Energie, au ministre russe de l'Industrie et de l'Energie Viktor Khristenko.
Il est très positif que cette lettre ait été envoyée en commun par le Conseil et par la Commission. Ainsi qu'il a été brièvement indiqué dans notre bulletin n. 9183, elle clarifie la position de l'UE à l'égard de Gazprom et des problèmes que soulève sa position de monopole dans la fourniture de gaz russe à l'Union. Gazprom, ne l'oublions pas, a atteint récemment les dimensions de troisième groupe mondial, toutes catégories confondues, avec une capitalisation de 213,8 milliards d'euros (266 milliards de dollars), tout juste derrière Exxo Mobil et General Electric, avant Microsoft. Aucun groupe européen n'a une taille comparable.
La lettre clarifie la position européenne sur quatre points chauds:
1. Les contrats à long terme sont justifiés. L'UE est d'accord pour considérer que les contrats de fourniture à long terme peuvent faciliter les investissements dont les entreprises russes de l'énergie et leurs partenaires (qui sont souvent des entreprises de l'UE) ont besoin pour faire face à la demande future de gaz naturel. La lettre souligne comme une donnée de fait que les règles de concurrence de l'UE considèrent, en principe, d'un œil favorable les contrats susceptibles de promouvoir les investissements nouveaux et impliquant d'autres avantages (on sait que, si ces conditions ne sont pas remplies, les contrats à long terme soulèvent des réserves sous l'angle des règles de concurrence).
2. Pour des règles communes de transparence et des investissements garantis. Le fait que la Commission européenne ait souligné à plusieurs reprises l'importance de diversifier les sources d'approvisionnement et les fournisseurs, ne signifie aucunement que l'UE entend limiter les livraisons de Gazprom sur le marché européen. Au contraire, elle prévoit que la demande continuera à augmenter, et l'UE et la Russie resteront dans une situation d'interdépendance mutuellement bénéfique et la demande européenne connaîtra encore une expansion très forte qui rendra nécessaires d'énormes investissements. Ce dont l'Europe a besoin ce sont la transparence et la certitude que les investissements seront effectués en temps utile. Le partnership énergétique UE/Russie devrait donc être développé et approfondi, à l'avantage des deux parties. La transparence devrait couvrir à la fois, des deux côtés, la demande, les investissements et les fournitures, afin de renforcer la confiance réciproque. La conférence énergétique internationale prévue en octobre prochain à Moscou devrait permettre de définir des paramètres communs de transparence. Auparavant, une nouvelle rencontre UE/Russie pourrait permettre de discuter et si possible d'approuver les priorités et les principes du dialogue et de la coopération.
3. Gazprom ne sera pas discriminé mais sa position de monopole devra être prise en considération. Gazprom craint que l'UE pose des limites à ses ambitions de devenir une entreprise globale, active non seulement dans la fourniture de gaz, mais aussi dans le pétrole, l'électricité, etc. Il existe des entreprises communautaires actives dans tous ces secteurs: MM. Bartenstein et Piebalgs garantissent que l'UE appliquera à Gazprom les mêmes règles, et les appliquera exactement de la même manière, surtout les règles de concurrence (qui interdisent les accords et les acquisitions ayant des effets négatifs sur la concurrence). Toutefois, le fait que Gazprom soit l'exportateur unique de gaz russe vers l'UE (alors que d'autres entreprises russes ou « joint ventures » étrangères seraient en mesure d'approvisionner le marché européen) devra être pris en considération dans toute analyse objective.
4. Pour la ratification de la Charte de l'énergie. La lettre réaffirme, pour conclure, l'importance que l'UE attribue à la ratification de la Charte de l'énergie et du protocole sur le transit. Ce mécanisme offre les bases pour la gestion d'un marché européen de l'énergie plus ouvert, impliquant des réalisations telles que le droit de transit et l'accès des parties tierces au marché.
Un premier pas. On le voit, l'UE reconnaît le bien-fondé de la position russe sur les contrats à long terme mais maintient ses positions sur la transparence, la fin du monopole d'exportation de Gazprom et d'autres aspects. C'est un premier pas de politique énergétique commune affirmant des principes essentiels.
Lors des entretiens à très haut niveau, comme récemment entre Angela Merkel et Vladimir Poutine et auparavant au Forum économique de Londres, le ton était plus diplomatique et M. Poutine se voulait rassurant: la Russie restera un fournisseur fiable et honorera ses contrats, comme elle le fait depuis 40 ans, avait-il affirmé. Mais à la même occasion, le même M. Poutine avait encore dénoncé les limitations européennes aux activités de Gazprom dans l'UE, sur un ton courroucé et presque menaçant (voir notre bulletin n. 9181). Au Sommet UE/Russie du 25 mai prochain à Sotchi, sur la mer Noire, l'UE devra parler ouvertement, exprimer des positions rigoureusement communes et ne pas craindre de faire valoir les armes politiques dont elle dispose, y compris par exemple les conditions pour l'adhésion russe à l'OMC.
(F.R.)