Nécessité de décider en juin. Tous les éléments du dossier sont réunis. C'est des perspectives financières 2007-2013 que je parle. La Commission européenne a complété ses propositions, les orientations du rapporteur du Parlement européen sont connues, les représentants des Parlements nationaux se sont exprimés, les négociations entre les Etats membres ont commencé au niveau des ambassadeurs et le calendrier des sessions ministérielles est fixé. L'objectif demeure d'aboutir à un accord politique au Sommet des 17 et 18 juin. La nécessité d'y réussir a été réaffirmée la semaine dernière avec vigueur, notamment par la Commissaire européenne responsable de la programmation financière Dalia Grybauskaité. Elle a prouvé qu'en l'absence de décision en 2005, les nouveaux programmes et les nouvelles politiques ne pourraient pas être lancés en temps utile, si bien qu'en 2007, à l'échéance des programmes actuels, on ne pourrait plus rien financer en dehors de la politique agricole et des dépenses administratives. Les grands perdants seraient la politique régionale et de cohésion (donc, surtout les nouveaux Etats membres: voir aussi les déclarations de Danuta Hübner dans notre bulletin n.8923), la recherche, les réseaux transeuropéens et l'espace sécurité/liberté/ justice (donc, les activités d'avenir). Parallèlement, le ministre luxembourgeois Nicolas Schmit a mis en relief le coût politique de tout retard: « les querelles budgétaires sont les plus pernicieuses, elles polluent l'atmosphère. Dans la perspective de l'approbation de la Constitution, l'Union a besoin d'un succès politique qui présente une image positive d'elle-même et qui rende élan aux Etats membres et confiance aux citoyens ».
Ce sont là de bonnes raisons pour espérer une négociation conduite avec un esprit ouvert et un sens de solidarité, ayant l'intérêt commun en vue. Ce qui ne signifie pas que le pari soit gagné, loin de là. Mais tous les responsables qui, dans les prochaines semaines, défendront légitimement les intérêts de leurs pays doivent être conscients que l'accord serait encore plus difficile dans le deuxième semestre, sous présidence britannique, et ensuite trop tardif pour éviter le blocage de l'Union décrit par Mme Grybauskaité ».
Cela dit, je ne vais pas résumer le dossier qui est sur la table des négociateurs et, en toute transparence, à la disposition de chacun. Notre bulletin l'a présenté la semaine dernière avec explications et prises de position des responsables (en particulier, le bulletin n.8922, qui a consacré six pages aux différents aspects). Je vais plutôt formuler quelques remarques sur différents aspects de la négociation qui s'ouvre.
Le Parlement européen, acteur incontournable. Le PE n'avait pas joué un rôle essentiel dans la définition des perspectives financières précédentes. Son influence était en hausse mais n'était pas encore déterminante. Aujourd'hui, il est devenu un acteur incontournable; il est admis qu'il n'y aura pas d'accord si ses positions ne sont pas dûment prises en considération. La présidence du Conseil a décidé d'associer le président du PE Josep Borrell et le rapporteur Reimer Böge à la partie informelle des travaux ministériels. En attendant que la commission parlementaire ad hoc mette au point le projet de résolution (le 10 mai) et que la session plénière se prononce (début juin), le projet du rapporteur représente déjà un élément de base de la négociation. Certains aspects sont controversés à l'intérieur même du Parlement (cofinancement éventuel d'une partie des dépenses agricoles, ajustement à la baisse de certains crédits proposés par la Commission dans le contexte de la compétitivité, non-budgétisation du FED), mais un seul élément paraît contestable a priori: la demande de modifier la durée des nouvelles «perspectives» en la réduisant à cinq ans ou en la prolongeant à dix ans, afin qu'elle coïncide avec les mandats de la Commission et du Parlement lui-même. La plénière, en effet, se prononcera trop tard pour introduire une modification qui impliquerait un nouveau calcul financier de tous les programmes et leur rééquilibrage. Sans compter que les avantages du parallélisme entre la durée des perspectives et celle des mandats institutionnels ne sont pas aussi évidents que M. Böge le croit; ils devraient être prouvés. Je pense que la session plénière serait sage en supprimant cette demande.
Les propositions de la Commission et le projet Böge sont financièrement très proches. En évaluant à une trentaine de milliards d'euros la différence entre les deux projets (voir cette rubrique du bulletin n.8921), je n'étais pas loin de la vérité arithmétique. Mais cette vérité néglige les astuces comptables de M. Böge: en finançant autrement que par le budget communautaire le FED (Fonds européen de développement en faveur des Etats africains, des Caraïbes et du Pacifique), le Fonds de solidarité et la réserve pour les aides d'urgence, la dotation d'autres programmes pourrait être augmentée tout en réduisant le montant global. La différence entre les deux projets devient alors modeste; elle réside dans certains déplacements de crédits davantage que dans la dotation globale. M. Böge souhaite déplacer 2 milliards d'euros vers les actions « justice/ liberté/ sécurité) et 6 milliards vers les actions extérieures, en réduisant quelque peu les dotations d'autres rubriques sans doute essentielles (compétitivité, recherche) mais qui, à son avis, resteraient suffisamment dotées pour concrétiser efficacement la stratégie de Lisbonne. Dans l'ensemble, les milieux proches de la présidence du Conseil considèrent que l'approche parlementaire est raisonnable et réaliste et donne, en évitant la surenchère et la démagogie, un signal politique.
Divergences sur le financement de l'agriculture ? L'hypothèse d'un cofinancement partiel des dépenses agricoles (par le budget communautaire et par les budgets nationaux) a été formulée par M.Böge d'une manière très prudente: elle ne serait utilisée qu'en cas d'insuffisance des crédits déjà réservés pour la PAC, elle serait à la charge exclusivement des 15 Etats membres «anciens» (les nouveaux Etats membres en seraient exclus) et elle serait temporaire. On s'attend, malgré ces précautions, à des réactions négatives d'une partie du Parlement européen, pour des raisons de principe et dans la crainte que ce ne soit que la première expression d'un assaut généralisé au financement de l'agriculture (M. Böge a écrit que l'enveloppe financière de la PAC est encore excessive). La concrétisation du cofinancement (l'idée n'est pas nouvelle) sera «politiquement difficile», et le financement des dépenses prévues pour la Bulgarie et la Roumanie pose un problème, ainsi que l'ont confirmé les premières discussions au sein du Coreper (voir notre bulletin n.8923).
Le «chèque britannique» est à l'ordre du jour. Sous la rubrique «ressources propres et mécanisme de correction», Reimer Böge invite le Parlement à « demander au Conseil une révision du système avant la fin des prochaines perspectives financières ». J'avais interprété cette phrase comme couvrant aussi la compensation budgétaire dont bénéficie le Royaume-Uni ; il semble par contre qu'elle se réfère au système des ressources propres de l'Union en général, et le ministre luxembourgeois aux affaires européennes Nicolas Schmit a déclaré pendant la conférence conjointe PE/Comité des régions: « un accord n'est possible que s'il est global. Aucun sujet ne peut être évité, y compris la ristourne britannique». Voilà qui est clair. Le Conseil Ecofin, présidé lui aussi par Jean-Claude Juncker, s'en occupera le premier, en discutant du volet «ressources» du budget, avant que le Conseil Affaires générales s'en saisisse. Je parie que ce ne sera pas avant le 5 mai.
L'écrêtement des crédits ne sera pas linéaire. Jean-Claude Juncker, qui aura la responsabilité du compromis final à soumettre au Conseil européen de juin, a fait une seule anticipation: son projet se situera entre la position de la rigueur (1% du revenu brut de Union, RNB) et les propositions de la Commission (1,14% du RNB en crédits de paiements et 1,24% en crédits d'engagements), mais pas à mi-chemin (voir cette rubrique dans le bulletin n.8923). Ce qui signifie qu'un certain écrêtement des crédits proposés est considéré comme inévitable. Mais cet écrêtement ne serait pas linéaire; on ne suivra pas la règle simpliste consistant à réduire chaque dotation d'un pourcentage identique. Certaines dotations seront réduites, d'autres resteront inchangées, quelques-unes pourraient même augmenter. C'est d'ailleurs l'exercice auquel s'est déjà livré le rapporteur du Parlement, qui a notamment prévu de dégager des crédits supplémentaires par la non-budgétisation du FED (voir plus haut). La présidence n'aurait pas d'attitude dogmatique à ce sujet: si cette mesure aide à trouver une solution et si les principaux payeurs l'acceptent, pourquoi pas? Le véritable débat se situera autour des différentes dotations: quoi réduire, quoi, sauvegarder, quoi augmenter. La discussion de la semaine dernière entre parlementaires européens et parlementaires nationaux (résumée dans notre bulletin n.8921) a déjà anticipé les différentes positions en présence, qui divergent sensiblement car les intérêts - entre Etats membres contributeurs nets et bénéficiaires, entre les nouveaux et les anciens Etats membres- divergent aussi. Les parlementaires nationaux ont pris des positions souvent très nettes en faveur des intérêts de leurs pays respectifs. En même temps, des idées nouvelles ont été présentées, notamment par Alain Lamassoure à propos des ressources et par les Verts à propos du financement de l'agriculture. À souligner aussi la fermeté de la Conférence conjointe PE/Comité des régions (voir notre bulletin n.8922) en défense d'une véritable politique européenne de cohésion, contre l'idée d'un simple transfert financier des pays plus riches vers les pays moins favorisés et en défense d'une dotation égale à 0,41% du RNB de l'Union, « minimum indispensable ».
Un instrument au service des politiques. La réussite des négociations dépendra de la prise de conscience, par tous, du fait que les perspectives financières ne constituent pas une distribution de financements à l'un ou à l'autre, mais un instrument au service des politiques définies en commun: stratégie de Lisbonne (recherche, compétitivité, réseaux transeuropéens, etc.); cohésion économique (politique régionale); sauvegarde de la nature et équilibre territorial (politique agricole, zones rurales, environnement); poids de l'Europe dans le monde et nouvelles frontières (politique étrangère, politique de défense, coopération au développement, espace commun de liberté, sécurité et justice). Sinon, les prochaines négociations ne seront que des « querelles budgétaires qui empoisonneront l'atmosphère », selon les termes de Nicolas Schmit. (F.R.)