La concurrence favorise la compétitivité industrielle. La politique européenne de la concurrence n'est plus ce qu'elle a été. En premier lieu, les nouveaux règlements et autres textes relatifs aux ententes, aux abus de positions dominantes et au contrôle des fusions sont entrés en vigueur. En deuxième lieu, cette politique a été plus explicitement insérée dans le contexte d'ensemble des politiques communautaires et de la stratégie de Lisbonne. Le document élaboré sous la responsabilité de Mario Monti et approuvé par la Commission européenne "Une politique de concurrence proactive pour une Europe compétitive" complète et pour certains aspects clarifie celui sur la politique industrielle dont cette rubrique a rendu compte le 29 et le 30 avril (les deux documents comportent d'ailleurs plusieurs renvois de l'un à l'autre).
Certains principes sont clairement confirmés. La Commission souligne que la politique de concurrence représente "un élément clé d'une politique cohérente et intégrée visant à promouvoir la compétitivité des industries européennes et à atteindre les objectifs de la stratégie de Lisbonne (…). Elle complète et renforce d'autres politiques communautaires visant à concrétiser cette stratégie". Un peu plus loin: "la concurrence n'est pas un but en soi". On ne doit pas oublier le caractère global de la stratégie de Lisbonne. La phrase selon laquelle l'objectif est de créer en Europe l'économie de la connaissance la plus compétitive du monde est toujours citée car elle est la plus spectaculaire, mais elle ne rend pas compte de la multiplicité des objectifs et des instruments, qui comprennent aussi l'éducation, la formation tout au long de la vie, la recherche et même le plein emploi. La politique de concurrence est au service de ces objectifs. La Commission observe notamment que "la concurrence exerce une pression sur les entreprises pour qu'elles innovent et réorganisent leurs activités, car les entreprises actives sur un marché concurrentiel cherchent sans relâche à mettre au point des innovations (…). Le manque de concurrence freine donc l'innovation et peut entraver l'effort de recherche. Les effets positifs de la concurrence peuvent amplifier l'efficacité de tout un secteur, et notamment des activités connexes et auxiliaires dans la région environnante (…). La concurrence au niveau national améliore la capacité d'une entreprise à être compétitive à l'étranger". La phrase consacrée aux services d'intérêt économique général a été de toute évidence pesée mot à mot. Elle dit: "L'ouverture maîtrisée de ces marchés à la concurrence, dans le respect des obligations de service public librement définies par les collectivités concernées, a produit des avantages économiques significatifs pour les utilisateurs".
Tels étant les avantages et les objectifs de la concurrence, le premier objectif doit être d'introduire la concurrence là où elle n'existe pas encore parce que, selon la Commission, "un grand nombre de secteurs économiques européens restent fragmentés et se caractérisent par une faible concurrence et le maintien de prix élevés, préjudiciables à la fois pour les industries et les consommateurs".
La révision était devenue possible. On le voit, la Commission réaffirme avec vigueur les principes fondamentaux qui justifient et même exigent une politique de concurrence efficace. Faut-il en conclure que la Commission conteste toutes les critiques et rejette les demandes visant à infléchir certaines orientations? Absolument pas; sinon elle n'aurait pas consacré des années d'études et d'analyses à la révision de cette politique, approuvée en définitive par le Conseil et par le Parlement et maintenant en vigueur.
Mais la révision ne constitue pas une critique de ce qui avait été construit auparavant. Au moment de l'entrée en vigueur du Traité de Rome, un seul Etat membre disposait d'une réglementation de la concurrence: ni les entreprises ni les tribunaux nationaux n'avaient la moindre expérience en la matière. Il était indispensable de centraliser auprès de la Commission la politique définie dans le traité, avec notamment la notification obligatoire de toutes les ententes. Au cours des années, une jurisprudence s'est constituée et certaines dispositions du traité ont été clarifiées; en particulier, l'affirmation du fait que la création d'une position dominante peut en elle-même constituer un abus a permis d'introduire l'autorisation préalable des concentrations (qui n'était pas prévue au départ). À présent, des dispositions nationales existent partout, les tribunaux ont acquis l'expérience indispensable, les entreprises elles-mêmes savent ce qui est licite et ce qui ne l'est pas. Il était donc devenu possible de supprimer la notification obligatoire des ententes (qui encombrait les archives et les couloirs de la direction générale "concurrence" en obligeant les fonctionnaires à examiner une avalanche d'accords sans importance, alors que les ententes interdites restaient secrètes) et de confier aux tribunaux nationaux l'interprétation uniforme du droit communautaire. Je n'ai évidemment pas l'intention de résumer ici la réforme; il existe des textes admirables qui le font en détail. Certains sont impressionnants. Combien de choses savent et comprennent les juristes, les professeurs, les juges, les avocats et les experts! Sur une ligne, sur un mot, ils sont en mesure d'édifier des pages et des pages de commentaires et d'analyses. Comment oserais-je entrer en compétition avec eux?
Heureusement, le nouveau document de la Commission est politique. Elle n'a pas procédé à une analyse de la nouvelle législation (elle l'avait déjà fait auparavant) mais en a mis en relief les intentions et les effets, que je résumerai en trois points:
a) établir un cadre juridique unifié pour les entreprises dans l'ensemble de l'Union. Existeront ainsi des conditions de concurrence homogènes pour toutes les entreprises et seront facilités les accords de coopération et de distribution, les licences de technologie et les concentrations. Les tribunaux nationaux appliqueront directement les règles européennes relatives aux ententes (les consommateurs et les entreprises qui s'estimeront lésés par des pratiques restrictives pourront les saisir), et en même temps est créé un réseau instaurant un système de coopération qui garantira l'interprétation uniforme de la loi communautaire, avec la possibilité de demander des avis à la Commission ;
b) simplifier et rendre plus transparentes les procédures d'application. La réduction de la bureaucratie est radicale, il suffit de citer la suppression de la notification des ententes, et le fait que 25 réglementations nationales sont remplacées par une réglementation européenne. Les contraintes administratives pesant sur le monde des affaires sont allégées de façon substantielle ;
c) mettre davantage l'accent sur l'analyse économique. C'est le point qui intéresse le plus les forces politiques et les entreprises elles-mêmes. Lorsque la Commission a été critiquée, la raison était presque toujours la même: on lui reprochait une approche excessivement juridique des opérations mises sous examen, qui ne prenait pas suffisamment en considération les aspects de politique industrielle, la concurrence des colosses des pays tiers, la nature mondiale des marchés, etc. Elle affirme maintenant de façon explicite: "L'analyse économique est un élément clé (…): cette analyse met résolument l'accent sur les effets économiques du comportement des entreprises ou des mesures prises par les Etats, et permet de déterminer les circonstances dans lesquelles des caractéristiques telles que des profits élevés et une part de marché substantielle sont l'indice d'un pouvoir de marché". Cette dernière phrase signifie que les profits élevés ou la conquête d'une partie substantielle du marché ne constituent pas nécessairement un indice d'abus: ceci dépend des circonstances. Ce n'est pas tout. Dans une note, la Commission ajoute: "Les instruments économiques permettent de mieux déterminer si certaines pratiques commerciales consistant à subordonner la vente d'un produit à l'achat d'un autre produit, les remises ou les restrictions territoriales, portent préjudice au consommateur ou se traduisent par une plus grande efficacité". Les trois pratiques commerciales citées à titre d'exemple ne sont pas nécessairement illicites; leurs effets peuvent même être positifs, c'est l'analyse économique qui le détermine. Par ailleurs, certaines règles de nature économique deviennent automatiquement applicables. Par exemple, des seuils de parts de marché seront fixés, et aussi longtemps qu'une entreprise ne dépasse pas ce seuil, son comportement est licite, elle n'a pas à se préoccuper de savoir si les accords qu'elle conclut sont compatibles avec les règles de concurrence, ils le sont a priori. Cette règle couvre la grande majorité des PME..
Les gains d'efficacité résultant d'une concentration peuvent renforcer la concurrence. Le contrôle des fusions bénéficie d'une clarification et d'une simplification analogues. L'innovation principale concerne le critère de fond pour évaluer une concentration: "Le nouveau règlement fixe un critère clair et dénué d'ambiguïté, fondé sur les effets de l'opération, qui renforce la capacité de la Commission d'intervenir dans le petit nombre d'opérations qui entravent la concurrence (…). Le nouveau critère sera appliqué sur la base d'un cadre analytique très complet permettant d'apprécier, sur le fondement de principes économiques solides, les effets des concentrations sur la concurrence." La Commission renvoie, à propos de ce cadre, au règlement et aux "lignes directrices" publiées, en concluant: "La Commission peut maintenant tenir compte des gains d'efficacité susceptibles de résulter d'un projet de concentration" en expliquant qu'elle était parvenue à la conclusion "qu'il y avait d'excellentes raisons de prendre en considération plus explicitement qu'elle ne le faisait par le passé les gains d'efficacité dans le contrôle des concentrations". Elle reconnaît maintenant que "les concentrations peuvent permettre aux entreprises de réorganiser leurs activités ou de regrouper des capacités complémentaires d'une manière qui les incite à se livrer à une concurrence plus intense, laquelle contrebalance les effets préjudiciables de ces opérations sur la concurrence." Et elle ajoute que "les lignes directrices définissent une approche plus moderne, de nature plus économique, aux gains d'efficacité, permettant à la Commission de mieux distinguer les concentrations préjudiciables à la concurrence de celles qui, au contraire, la renforcent."
À première vue, cette nouvelle orientation répond à la plupart des critiques faites dans le passé à l'évaluation des fusions par la Commission. Elle ouvre une nouvelle phase de la politique de concurrence.
Il me reste à dire quelque chose sur la réforme en cours à propos de l'évaluation des aides d'Etat, aspect tout aussi essentiel et également couvert par le document de la Commission.
(F.R.)