Un langage enfin commun. Le débat européen sur les Services d'intérêt général (SIG) progresse, et ceci est important car il se réfère à un aspect essentiel du modèle européen de société, même si cette signification n'est pas toujours claire pour l'opinion publique. Les évolutions récentes contribuent à la compréhension réciproque des thèses en présence, en direction de solutions européennes combinant la reconnaissance de ces services et l'exigence de concurrence et d'efficacité. Vers la fin des années 80, le dialogue était encore impossible. Ce n'est qu'en 1993 que Jacques Delors avait pu constater la possibilité de commencer à discuter "loin des querelles et des crispations d'antan". Aujourd'hui, le langage (du moins entre les personnes raisonnables et intellectuellement ouvertes) est commun. Ce n'est pas important, le langage ? Allez le dire aux constructeurs de la tour de Babel ! Dans cette rubrique du 10 février, j'avais déjà souligné que la plupart des défenseurs des SIG admettent aujourd'hui la nécessité de la concurrence entre les fournisseurs de ces services et l'ouverture des marchés nationaux, afin de protéger les utilisateurs. De son côté, Mario Monti, Commissaire européen dont la fonction institutionnelle est, on le sait, d'assurer la libre concurrence, vient de déclarer: "Notre politique en matière d'aides d'Etat prend en compte le fait que les services d'intérêt économique général constituent un pilier de la cohésion sociale dans l'ensemble de l'Union. Nous avons fermement l'intention de créer un environnement propre à consolider ce rôle primordial."
Cette double reconnaissance (de la concurrence et de l'ouverture des marchés d'un côté, du rôle central des SIG pour le modèle européen de société de l'autre) n'est pas tombé du ciel; il est le résultat d'un des débats les plus ardus que l'Europe ait eu à affronter, ardu parce que les positions de départ étaient opposées. Je viens de le dire, à l'époque des premiers efforts de Jacques Delors et de Karel Van Miert, le discours de l'un était incompréhensible pour le voisin, et il a fallu remplacer le terme "services publics" par celui de SIG (et SIEG, le "e" supplémentaire signifiant "économique", afin de distinguer l'éducation et la santé d'une part, l'électricité, le téléphone et le train d'autre part). Il existe aujourd'hui une concordance sur les grands principes qui, pendant une vingtaine d'années, avait paru impossible.
Difficultés idéologiques et politiques. Sur le plan idéologique, dans certains Etats membres et notamment en France, le service public constituait un élément essentiel de l'organisation de l'Etat, voire de l'identité nationale elle-même; ailleurs, il n'existait même pas une définition pour l'identifier. La difficulté économique résidait dans l'impossibilité de fournir les SIEG à tous les citoyens en respectant intégralement les règles de la libre concurrence et en appliquant le principe de la vérité des prix. Le "service universel" implique que les SIEG soient disponibles pour tous les citoyens à un prix uniforme. Le timbre pour une lettre est le même, que la lettre soit adressée à la rue à côté ou à des centaines de kilomètres de distance, ou vers un village isolé en montagne; mais le coût réel du service est radicalement différent selon les cas. Idem pour le chemin de fer: le prix du billet est fixé par km, mais le coût de l'infrastructure est cent ou mille fois supérieur si le train traverse des tunnels ou des ponts suspendus en haute montagne, ou s'il traverse une plaine. Pour l'électricité aussi, le prix du kW est uniforme, le coût ne l'est pas du tout; idem pour l'eau. Dans un régime de concurrence intégrale et de "vérité des prix", les entrepreneurs privés multiplieraient l'offre des services les plus aisés à fournir; mais quel entrepreneur pourrait construire lui-même pour son compte un tunnel sous les Alpes en respectant ensuite le prix ferroviaire uniforme au km ?
L'accessibilité aux services essentiels pour tous les citoyens avait été, dès la naissance de ces services, il y a presque deux siècles, le critère de base. Avant encore le suffrage universel, le sens de l'Etat, de l'intérêt général et de l'égalité des citoyens amenait les responsables politiques à ressentir l'exigence de faire bénéficier toute la population du chemin de fer et de l'électricité, du téléphone et de la poste, jusque dans les coins les plus reculés de leur pays. Cette mission représentait l'orgueil et l'honneur des Etats modernes, même si les définitions et le fonctionnement n'étaient pas uniformes.
Les abus et l'inefficacité. Comment nier toutefois la dégradation progressive de cette mission, dans certains cas ? Dans quelques Etats membres, le service public était devenu synonyme d'inefficacité, de gaspillages et d'abus. Les analyses de la Commission révélaient une réalité inadmissible. Ici, un service postal totalement inefficace; là, des entreprises ferroviaires engloutissant des sommes faramineuses par manie de grandeur et administration laxiste; souvent, dans les secteurs du téléphone et parfois de l'électricité, des monopoles pratiquant des tarifs abusifs au détriment des utilisateurs et des entreprises. Pour ne pas parler des déviations politiques parfois ahurissantes: des organismes contrôlés par l'Etat utilisés comme instruments de corruption ou distribuant des gratifications à des partis politiques ou à des personnalités. Le monde syndical avait aussi une part de responsabilité. On assiste encore aujourd'hui à des grèves et interruptions de service pour réclamer le maintien de la retraite à 55 ans (obtenue lorsque la durée et les conditions de travail étaient radicalement différentes), alors que toute la politique sociale et économique européenne va dans le sens du prolongement de la vie active. La lettre toute récente des chefs de gouvernement des trois grands pays de l'Union (dont deux sont socialistes) affirme: "Nous devons nous concentrer sur les mesures appropriées pour inciter les gens à rester plus longtemps dans la vie active". Veut-on créer deux catégories de citoyens, l'une encouragée à retarder l'âge de la retraite, l'autre qui y a droit à 55 ans? La baisse permanente du trafic ferroviaire, baisse nettement plus élevée en France qu'ailleurs (voir notre bulletin du 20 février, page 17), n'a-t-elle aucun rapport avec certains comportements syndicaux ?
L'inefficacité de quelques services publics, les tarifs parfois abusifs et l'absence de concurrence représentaient souvent un poids pour l'économie et une cause de compétitivité insuffisante.
Les "compensations" de l'Etat sont reconnues. J'ai estimé opportun rappeler la signification politique et sociale des SIG et en même temps le poids de lacunes ou déviations passées des fournisseurs, pour justifier l'affirmation initiale selon laquelle l'évolution est essentiellement positive. La concurrence a été introduite, les marchés nationaux sont ouverts ou vont progressivement s'ouvrir, les fournisseurs des services s'adaptent à ce nouvel environnement juridique. Parallèlement, la Cour de justice et le législateur européen ont reconnu que les aides d'Etat qui compensent les charges d'un service public sont licites et, dans certains cas, ne sont même pas à considérer comme des aides. Certes, il reste beaucoup à faire sur le plan de l'encadrement et de la pratique, et les divergences qui subsistent ne sont pas minces. Mais la base de la solution européenne est là. Elle est représentée essentiellement par:
- le "Livre vert" de la Commission de l'année dernière (même s'il n'a pas tranché la question de savoir si une réglementation horizontale, définissant un cadre général, peut et doit être établie);
- les arrêts de la Cour de justice, en particulier l'arrêt Altmark qui légalise les aides d'Etat tout en établissant les conditions pour que leur octroi soit licite;
- la résolution approuvée le 14 janvier par le Parlement européen sur la base du rapport Herzog, qui a demandé notamment à la Commission de lui faire connaître en avril sa position à propos d'un "cadre juridique européen" pour les SIG (voir cette rubrique du 10 février).
Les principales questions encore ouvertes. Sans prétendre épuiser la liste des questions encore ouvertes, je rappelle les deux les plus évidentes et les plus actuelles:
1. La Commission européenne a-t-elle le droit de définir elle-même, par la procédure de l'article 86 paragraphe 3 du Traité, les critères de licéité des aides d'Etat et l'interprétation de l'arrêt Altmark? Le Parlement a demandé que les textes juridiques à cet égard soient soumis à la procédure législative de codécision (proposition de la Commission, décision du Parlement et du Conseil). Mario Monti a montré sa volonté de collaboration en suggérant à la Commission, qui l'a suivi, d'ouvrir une consultation avec les Etats membres, le Parlement, le Comité économique et social et le Comité des régions sur les projets de textes préparés par ses services. C'est un geste important, mais qui ne tranche pas la question juridique. La Commission estime qu'elle ne doit pas et ne peut pas renoncer aux compétences que le Traité lui confie. Le rapporteur Philippe Herzog estime en revanche que la Commission commettrait un "abus de pouvoir" en édictant les règles et les définitions; elle est compétente pour leur application, mais c'est au législateur (PE et Conseil) de les adopter d'abord, sur proposition bien sûr de la Commission elle-même.
2. Sur le contenu des deux textes que la Commission vient de soumettre à la consultation (l'un autorisant les subventions à certaines catégories de SIEG, l'autre définissant le nouvel encadrement des grands financements), les positions se sont sensiblement rapprochées, et la consultation (accompagnée de la publication des projets au J.O. pour permettre à tous les intéressés de s'exprimer) va commencer. Ainsi:
- le projet de décision qui définit les aides licites a été commenté positivement par le rapporteur (voir notre bulletin du 20 février, page 10), parce que: a) les logements sociaux bénéficient, comme les hôpitaux, de l'autorisation a priori des compensations, indépendamment de leur montant; b) le niveau des "petits financements", également autorisés a priori, n'a pas été fixé, il dépendra du résultat des consultations. Les compensations qui seront considérées comme licites ne devront même pas être notifiées à la Commission;
- le document de travail relatif au nouvel encadrement des "financements à grande échelle" est soumis à la consultation. Cet encadrement est nécessaire d'urgence, estime la Commission, afin de renforcer la sécurité juridique des entreprises elles-mêmes. L'arrêt Altmark contient des critères et des conditions que, selon la Commission, peu de fournisseurs de SIG remplissent. Un texte interprétatif est donc indispensable. Mais la question de savoir à qui revient de l'adopter demeure ouverte. (F.R.)