Contestée et inefficace. Le principal obstacle que la prochaine Conférence intergouvernementale (CIG) devra surmonter, si elle veut éviter de rouvrir le débat sur l'ensemble de la réforme institutionnelle, est celui de la composition et du fonctionnement de la Commission européenne. D'autres points seront sans doute soulevés ou évoqués, mais soit ils apparaissent en voie de solution (voir cette rubrique d'hier), soit ils sont mineurs, soit le consensus au sein de la Convention a été tellement évident qu'il ne pourra pas être remis en cause. Mais le projet concernant la Commission ne pourra pas échapper à une remise en cause fondamentale, car il fait l'objet d'oppositions très vives (notamment de la part de la Commission elle-même) et ne résout aucun problème. La solution actuelle est contestée et inefficace: il y en a assez pour réfléchir.
La Convention a prévu, on le sait, que la Commission soit composée, à partir du 1er novembre 2009, du président, du ministre des Affaires étrangères (et vice-président) et de treize commissaires "sélectionnés selon un système de rotation égalitaire entre les Etats membres". En plus, le président de la Commission nomme des commissaires sans droit de vote, venant des Etats membres qui n'ont pas de commissaire avec droit de vote. Valéry Giscard d'Estaing s'est dit satisfait de cette solution, car elle répond, à son avis, à trois exigences essentielles: a) elle introduit le principe d'un nombre de commissaires inférieur au nombre des Etats membres, indispensable, à son avis, pour que le collège fonctionne efficacement; b) elle confirme l'égalité des Etats membres; c) en n'entrant en vigueur que vers la fin de 2009, cette formule implique que la Commission qui sera nommée pour la période allant de la fin 2004 à la fin 2009 soit composée selon les dispositions du Traité de Nice, donc un commissaire de la nationalité de chaque Etat membre. Ce délai garantit en particulier à chaque pays adhérent qu'un Commissaire aura sa nationalité, respectant ainsi les exigences politiques et psychologiques de leurs opinions publiques, qui ressentiraient l'absence d'un commissaire de leur nationalité comme un déclassement, une relégation dans une catégorie inférieure. D'ici 2009, ces opinions publiques seront, estime VGE, assez familiarisées avec le mécanisme et l'esprit communautaires pour comprendre que la Commission est un organe supranational; elles ne ressentiront plus aucune frustration, du moment qu'elles auront constaté que le traitement est identique pour tous les Etats membres, même les plus peuplés et les plus anciens.
Un principe indiscutable, mais… VGE fonde son analyse sur un principe en lui-même indiscutable: la Commission ne doit pas être un doublon du Comité des représentants permanents (Coreper), composé d'un ambassadeur par Etat membre. La Commission est formée de personnalités indépendantes, qui s'engagent à ne recevoir d'instructions d'aucune autorité de leur pays d'origine et qui poursuivent l'intérêt européen commun. En salle de presse, VGE a décrit de façon imagée le comportement idéal du président désigné de la Commission au moment de former son équipe: il se place devant la carte de l'Europe, il efface toutes les frontières nationales et il choisit les personnalités appropriées sans tenir compte de leur nationalité, mais sur la base de la compétence, de l'engagement européen et des garanties d'indépendance. Pour lui, "la méthode correcte pour la composition de la Commission est la compétence de ceux qui en font partie."
Même un raisonnement de VGE peut avoir une faille. Un raisonnement de VGE est par définition impeccable. Celui que je viens de rappeler est toutefois trop théorique, il ne correspond pas à la réalité, car le texte du projet de Constitution est clair: le président de la Commission choisit la première fois 13 "commissaires votants" de nationalités différentes, et il peut choisir les meilleurs dans une liste qui lui est soumise; mais il sera ensuite obligé de faire tourner les nationalités, et un commissaire éventuellement génial sera remplacé par un autre choisi en raison de sa nationalité. Si le président ne trouve pas de personnalité marquante dans un pays, il devra quand même désigner quelqu'un, si le tour de ce pays est arrivé. La condamnation du critère de la nationalité, si ferme dans les phrases du VGE, ne correspond pas au texte du traité constitutionnel, qui au contraire est rigoureusement fondé sur ce critère, par la règle de la rotation égalitaire entre les Etats membres. D'ailleurs VGE lui-même, quelques mois auparavant, avait souligné l'absurdité d'une institution dans laquelle les six pays représentant la partie essentielle de la population de l'Union pèseraient moins que sept petits pays dont la population dépasse à peine le million. Une telle institution ne pourrait pas voter, par défaut de représentativité. Or, la formule d'un commissaire de la nationalité de chaque Etat membre, c'est bien celle qui sera appliquée d'ici 2009. VGE a reconnu que ce sera une "période de fragilité" pour le fonctionnement institutionnel. Si les gouvernements estiment qu'une Commission ainsi composée n'est pas représentative de la réalité communautaire, ils lui confieront de moins en moins de tâches exécutives importantes, et même son droit d'initiative exclusif pourrait être contesté (du moment que serait maintenue la règle qui impose l'unanimité du Conseil pour s'éloigner d'une proposition de la Commission). L'équilibre actuel (dix commissaires pour les cinq grands pays, dix pour les pays petits ou moyens) sera détruit: dès la fin de l'année prochaine, il y aura six commissaires pour les "grands pays" (en ajoutant la Pologne aux cinq actuels) et dix-neuf commissaires pour les pays petits et moyens. En cinq années, les ravages pourraient être tels que la "méthode communautaire" en serait fortement compromise. J'ai déjà observé (dans cette rubrique du 20 juin) que l'égalité des Etats au sein de l'institution supranationale n'a jamais existé, à commencer par la Haute Autorité de la CECA. La méthode communautaire prévoit que l'autorité supranationale ne représente pas les Etats membres, c'est vrai, mais il faut quand même un certain équilibre, une logique dont ni Jean Monnet ni les autres "pères de l'Europe" ne se sont jamais éloignés.
M. Berlusconi confirme le risque. La gravité du risque que court la "méthode communautaire" est confirmée par certaines phrases du président du Conseil européen, Silvio Berlusconi. A Thessalonique, il avait exprimé des doutes sur l'existence même de la Commission, en estimant que les chefs de gouvernement sont parfaitement en mesure de constituer eux-mêmes le "gouvernement de l'Union": un portefeuille pour chacun, qui désigne son représentant à Bruxelles; c'est simple, n'est-ce pas? Il avait expliqué ensuite que c'était une boutade. Mais il y a quelques jours il a repris le même concept devant la presse internationale, en donnant même des exemples (Malte pourrait avoir le portefeuille de la sécurité maritime) et en ajoutant qu'il disposait de l'appui enthousiaste de Romano Prodi (qui n'a pu qu'exprimer quelques perplexités et démentir son enthousiasme). Cette idée montre une méconnaissance effarante de la méthode communautaire et de l'histoire même de la construction européenne, dont l'idée de génie était justement la création d'une institution indépendante des gouvernements, en dépassant la coopération intergouvernementale (qui existe depuis toujours mais n'a jamais empêché les guerres intra-européennes). Heureusement, les textes officiels de la Présidence italienne (même lorsqu'ils sont lus par M. Berlusconi lui-même) ont une tout autre "substance européenne". Mais le fait que l'existence même de la Commission puisse être mise en doute à haut niveau, indique que la méthode communautaire n'est pas à l'abri.
Romano Prodi entre en lice. En admettant que la "période de fragilité" soit traversée sans dégâts excessifs, le "défaut de représentativité" serait-il éliminé par la formule qui entrerait en vigueur en novembre 2009? Des doutes sérieux ont été exprimés, notamment par le président de la Commission actuelle Romano Prodi. Il se demande comment le président futur prendra des décisions importantes ou formulera des propositions vitales (par exemple, sur le cadre financier pluriannuel) en étant à la tête d'une Commission dans laquelle il n'y aurait pas de commissaire allemand, ni éventuellement français ni britannique. Dans son discours du 5 juillet devant l'Université de Bologne, Romano Prodi a dit: "quelle légitimité aurait, par exemple, une proposition faite par une Commission réduite, dans laquelle deux ou trois des Etats les plus peuplés ne seraient pas représentés, et qui serait adoptée par un Conseil qui mettrait ces mêmes Etats en minorité?". C'est pourquoi M. Prodi se prononce pour la formule "un commissaire par Etat membre". Il me semble toutefois que le problème de représentativité ne serait pas pour autant résolu. Dans la "formule Giscard", un commissaire allemand deviendrait "non votant" si le tour d'une autre nationalité arrive; dans la "formule Prodi", il aurait une voix sur 25 (dans une institution qui vote à la majorité simple). La différence serait imperceptible. Aucun problème de présence et de participation aux débats ne se poserait, car un commissaire de chaque nationalité participerait de toute manière aux débats de la Commission, avec une voix ou zéro voix, c'est toute la différence. Mais Romano Prodi a complété sa prise de position en faveur de la formule "un commissaire par Etat membre" par la phrase suivante: " Naturellement, cela nécessite un pouvoir d'organisation interne autonome plus poussé, avec des 'noyaux' et un certain nombre de groupes de commissaires conduits par des vice-présidents." C'est une phrase essentielle, car une organisation interne radicalement nouvelle serait indispensable pour une Commission qui aurait bientôt une trentaine de membres; les pouvoirs des trente devront être différenciés pour qu'elle fonctionne. Mais comment confier la responsabilité de tout ceci au président, qui déjà aura le pouvoir de choisir les commissaires dans les listes qui lui seront soumises par les Etats membres? Le président de la Commission deviendrait tellement puissant que les gouvernements pourraient hésiter…
Ce que Jacques Delors en pense. Jacques Delors a posé le problème de fond en déclarant (à Baudouin Bollaert du "Figaro"): "pour avoir une Commission forte, collégiale et sûre d'elle-même, il faut un maximum de 15 commissaires choisis selon leurs compétences et non sur le principe d'une rotation égalitaire entre tous les Etats membres. Savoir que, sur une période de vingt ans, un petit pays sera représenté de la même façon à la Commission qu'un grand, satisfera certes les Etats moins peuplés. Mais ce n'est pas raisonnable."
Et voici pourquoi une nouvelle réflexion approfondie s'impose. (F.R.)