Les réserves ne touchent pas la substance. J'ai fait de mon mieux pour lire attentivement les textes relatifs au mini-Sommet "défense" du 29 avril: la "déclaration commune" des quatre pays participants (Allemagne, France, Belgique et Luxembourg) et la conférence de presse finale, bien sûr, mais aussi la plupart des prises de position qui ont suivi (et en partie avaient précédé) l'événement. En définitive, je n'ai pas changé d'avis: j'avais considéré comme opportune l'initiative lorsqu'elle avait été annoncée, et je considère comme positifs son déroulement et ses résultats. Positifs pour la construction européenne, au-delà des quelques réserves qui ne touchent pas la substance mais le moment et les circonstances et qui, à mon avis, seront progressivement oubliées à la lumière des développements ultérieurs.
Les cinq raisons d'un jugement positif. Voici les raisons de cette attitude, à commencer par les plus évidentes et presque banales, qui doivent quand même être rappelées.
1. La plupart des Etats membres, les institutions communautaires et l'opinion publique européenne ont clairement indiqué que l'UE doit se doter d'une politique étrangère et d'une politique de défense commune. C'est la condition indispensable pour rendre à l'Europe un poids dans les affaires mondiales. Les sondages d'opinion et les prises de position des autorités coïncident largement sur ce point.
2. Les travaux de la Convention ont toutefois prouvé qu'il n'existe pas d'unanimité entre les Etats membres à propos des objectifs de l'UE en matière de défense. Si la Convention parvient à une formulation consensuelle de cet aspect du traité constitutionnel, elle le fera en prévoyant trois degrés différents d'engagements: le premier degré serait limité aux "missions de Petersberg" élargies (sans par ailleurs que certains Etats membres participent aux opérations militaires); le deuxième degré serait fondé sur une "coopération structurée" entre les pays disposés à accepter des engagements plus contraignants et se donnant les moyens de les respecter; le dernier degré impliquerait notamment un engagement de défense mutuelle entre les pays participants. Une "clause de solidarité" visant surtout les attaques terroristes compléterait ce schéma. Le résultat est qu'en tout état de cause l'Europe de la défense ne naîtra pas à 25, non pas à cause d'une volonté quelconque d'exclure tel ou tel pays mais par la volonté explicite des pays qui ne souhaitent pas y participer. Dans ces conditions, les lamentations pour le fait que l'initiative du Sommet "défense" n'a pas suivi les voies institutionnelles normales relèvent de l'hypocrisie (voir le point suivant)
3. Un Conseil européen consacré à ces thèmes aurait donné lieu à des joutes oratoires passionnantes et à l'exposition de vues sans doute géniales sur l'opportunité, les limites et les perspectives de l'Europe de la défense, mais n'aurait débouché sur aucune décision ni initiative opérationnelle. D'ailleurs, la relance de l'idée d'avancer en ce domaine résultait d'une initiative à deux, la France et le Royaume-Uni, et que je sache cette initiative a été considérée non seulement comme positive, mais comme un véritable tournant dans l'histoire de la construction européenne, car elle a débloqué un projet et des ambitions qui paraissaient abandonnés après les déboires des années et décennies précédentes.
4. La réalité est que les grands projets européens qui ne font pas, au départ, l'unanimité des Etats membres, ont toujours été lancés par un groupe restreint de pays qui en ressentent la nécessité. Le Traité de Schengen avait démarré à deux (France et Allemagne, les pays du Benelux s'y étant presque immédiatement associés), et l'euro n'existerait pas encore si l'on avait attendu l'unanimité pour le réaliser. L'ineffable Ralf Dahrendorf se déchaînait à l'époque contre les auteurs du projet de monnaie unique, en les accusant de… casser l'Union, du moment que le Royaume-Uni n'en voulait pas. Les mauvais Européens seraient donc ceux qui veulent progresser, et non ceux qui freinent! J'ai l'impression que Ralf Dahrendorf n'est pas complètement isolé dans cette logique biscornue. Lorsqu'une réalisation est indispensable et urgente, il faut la lancer, et si l'unanimité n'existe pas, quelques pays peuvent prendre l'initiative, à la condition que la participation soit clairement et explicitement ouverte à tous. Dans le cas qui nous occupe, l'initiative avait d'abord été prise à deux, puis quatre pays ont pris le relais. Les deux conditions pour agir (urgence, absence d'unanimité pour une initiative commune) étaient remplies.
5. Le mini-Sommet des Quatre a abouti à des décisions opérationnelles significatives qui auraient été impossibles dans une réunion à 15 (ou à 25). J'invite à lire non seulement les résumés ou les commentaires mais le texte intégral des conclusions des Quatre (annexé à notre bulletin du 1er mai). Le point de départ est que l'Europe doit disposer d'un instrument de défense "crédible", si elle veut jouer un rôle sur la scène internationale, et que le moment est venu de franchir une nouvelle étape dans la construction de "l'Europe de la sécurité et de la défense". Cette Europe pourra "donner à l'Alliance atlantique une nouvelle vitalité" (je trouve heureuse la formule de Michel Barnier: "une défense crédible pour susciter la confiance américaine").
L'affirmation selon laquelle ce qui est proposé ne représente rien, car tout est déjà discuté dans la Convention, est totalement inepte. La deuxième partie de la "déclaration" des Quatre indique justement ce que les Quatre attendent de la Convention, en reprenant les propositions du Présidium de celle-ci et en invitant les conventionnels à les approuver. Ce que les Quatre ajoutent (et c'est important) c'est d'inviter la Conférence intergouvernementale à les approuver elle aussi. N'oublions pas qu'y figure la "clause générale de solidarité et de sécurité commune" qui liera pour toujours les destinées des pays qui veulent la souscrire.
Ce que les Quatre feront de toute manière. Et puis, il y a tout ce qui s'ajoute au projet de la Convention, et en premier lieu "le concept d'Union européenne de sécurité et de défense" (UESD, un sigle qu'il faudra apprendre à connaître et reconnaître), avec l'indication des engagements concrets à souscrire par les pays qui veulent y participer. Ce ne sont pas seulement des engagements de caractère général; y figure par exemple "la participation à des programmes d'équipement majeur", tel que le projet A400M (auquel, en fait, ni l'Italie ni la Pologne n'entendent participer). La partie finale de la déclaration contient les sept initiatives que les Quatre ont déjà décidées et qui restent ouvertes aux autres Etats membres. Et là, nous sommes plus que jamais dans le concret: renforcer la brigade franco-allemande avec des éléments belges et luxembourgeois; créer avant juin 2004 un commandement européen de transport aérien, suivi d'une capacité européenne de défense contre les armes bactériologiques et chimiques, un système européen d'aide humanitaire d'urgence, des centres européens de formation et (au point 6) "un noyau de capacité collective de planification et de conduite d'opérations". Ce dernier point est le plus controversé, on y voit l'ébauche d'un quartier général européen (d'ailleurs explicitement cité au point 7). Pour les Quatre, ce n'est pas une idée en l'air, le siège est déjà indiqué (à Tervuren, à la périphérie de Bruxelles) ainsi que la date de mise en place (été 2004).
Un souhait sans certitudes. Maintenant, la question essentielle est: le concept de l'UESD, avec les engagements requis pour y participer, sera-t-il repris par la Convention? La formule de la déclaration des Quatre est dubitative. Je la rappelle: "nous souhaitons que cette coopération concrète soit intégrée dans le traité constitutionnel de l'Union européenne, de sorte qu'à terme tous les Etats membres actuels et futurs puissent en faire partie." A mon avis, la formulation de ce paragraphe signifie que si le souhait des Quatre ne se réalise pas, si le concept d'Union européenne de sécurité et de défense n'est pas repris dans le traité constitutionnel, les Quatre et les autres Etats membres disposés à y participer le réaliseront en marge du traité. C'est la formule qui avait été retenue en son temps pour le Traité de Schengen.
Est-il possible de prévoir aujourd'hui combien d'Etats membres actuels et futurs accepteront de participer à l'UESD? Je ne crois pas que les prises de position critiques ou négatives soient à prendre à la lettre ni à considérer comme définitives. Laissons de côté les définitions ironiques ("bande des Quatre"); on connaît ça depuis l'époque de la monnaie unique (au départ, c'était la "bande des Trois"), et il serait trop facile de rappeler les sarcasmes qui en accompagnaient le projet, Outre-Atlantique et ailleurs (Prix Nobel y compris). Je glisserais aussi sur la prise de position des dirigeants des partis allemands CDU/CSU, car sur le fond, cette force politique partage les principes et objectifs de la "déclaration des Quatre": renforcer le poids de l'Europe en politique étrangère et de sécurité, en partenariat avec les Etats-Unis, en mettant en place des capacités militaires crédibles. Le ton agressif de quelques personnalités de ces deux partis semble répondre davantage à des soucis de politique intérieure qu'à l'intention de changer la politique européenne de l'Allemagne en ce domaine. Comment, d'ailleurs, le parti de Konrad Adenauer et d'Helmut Kohl pourrait-il s'opposer au développement d'une force européenne, de préférence aux forces nationales?
Une analyse plus approfondie se justifie en revanche pour les réactions et les positions de l'Espagne, de l'Italie, du Royaume-Uni et des pays d'Europe centrale et orientale. Il faut démêler les critiques de fond et celles qui ne concernent que le moment et les modalités. J'ai l'intention d'y revenir, textes à l'appui.
Equilibre et prudence à Athènes et Bruxelles. Pour le moment, je me limiterai à souligner la prudence et l'équilibre des attitudes de la Présidence grecque du Conseil et de la Commission européenne. L'une et l'autre, en évitant les déclarations fracassantes, ont insisté sur une exigence: que les initiatives des Quatre soient ouvertes à tous les Etats membres et construites de manière à pouvoir être insérées dans la structure institutionnelle communautaires. Costas Simitis a laissé en pratique aux gouvernements de décider s'il était opportun que la présidence assiste au mini-Sommet; plusieurs ont estimé que non, M. Simitis s'est abstenu. De son côté, Romano Prodi a exprimé à plusieurs reprises son appui prudent à l'initiative des Quatre, en la considérant comme le point de départ de développements communautaires. Michel Barnier, Commissaire particulièrement concerné parce qu'il avait présidé le groupe "défense" de la Convention, a pris une attitude constructive, en mettant en relief les éléments susceptibles de développements positifs. (F.R.)