Ma tentative de résumer les positions des protagonistes de la Convention sur les questions fondamentales de la réforme institutionnelle (voir cette rubrique du 13 décembre) visait un but pratique et tout au plus pédagogique. Mais je suis conscient de ses lacunes: plusieurs prises de position n'étaient pas citées, les résultats du groupe "action extérieure" de la Convention étaient laissés de côté, quelques aspects significatifs de la réforme étaient négligés. Ma justification est évidente: il était et il reste impossible de citer tous ceux qui s'expriment et, parmi les sujets, il fallait bien faire un choix. Je voudrais quand même remédier en partie aux lacunes que je reconnais. Les "sujets négligés" concernent notamment la Charte des droits fondamentaux, le projet de créer un "Congrès des peuples européens" et la "liste des compétences".
Portée et signification de l'inclusion de la "Charte" dans le traité constitutionnel. Ma tâche est énormément facilitée par un texte du vice-président de la Convention Giuliano Amato, pour qui l' inclusion de la Charte des droits fondamentaux dans le traité constitutionnel (ou dans une annexe) est acquise, à la suite de quelques précisions sur les conséquences juridiques. Voici ce que M.Amato a écrit: " Il n'a pas été facile de réaliser le consensus sur cette inclusion et, donc, sur l'attribution d'une valeur juridique à la Charte. Pour parvenir à un accord, il a fallu préciser que dans la Charte figurent des droits véritables (qui en tant que tels seront protégés par la Justice), mais aussi des principes (surtout dans le domaine économique et social) dont la valeur sera d'orienter l'action législative de l'Union et qui, en l'absence de cette action, ne pourront pas constituer la base d'actions judiciaires".
Tel est le résultat des délibérations de la Convention sur ce dossier. Du moment que c'est le vice-président qui le dit, la question est réglée. Tony Blair a quand même réaffirmé son opposition.
Un Congrès qui suscite des perplexités. Valéry Giscard d'Estaing demeure fidèle à son "Congrès des peuples européens" malgré l'enthousiasme modéré qu'il suscite. Il l'a inséré dans son "architecture" du traité constitutionnel (article 19: voir le N. 2294/2295 de notre série EUROPE/Documents), et continue à le défendre, mais sans dogmatisme quant à la dénomination. Dans son grand discours du 3 décembre devant l'Assemblée Nationale française, il a ainsi expliqué sa position: "Peut-on accepter que dans la future Europe démocratique les parlements nationaux et le Parlement européen poursuivent des débats parallèles qui ne se rencontrent jamais? Pour faire disparaître cette anomalie, on pourrait mettre en place un forum - qu'on le baptise 'congrès des peuples' ou Convention - où les parlementaires européens et une représentation proportionnelle des parlements nationaux se rencontreraient, à intervalles réguliers et publiquement, pour entendre les comptes rendus des présidents du Conseil européen et de la Commission sur l'état de l'Union et pour débattre des grandes orientations de l'Union, y compris la répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres, ou les éventuels élargissements à venir. Il reviendrait au président du Parlement européen de présider ces débats. J'entends bien la critique: le système est déjà suffisamment compliqué. Mais j'écoute en écho la réflexion de Jean Monnet: les projets s'incarnent dans les institutions".
Et Valéry Giscard d'Estaing avait conclu sur ce point: " nous avons besoin d'un forum, ou d'une agora, où s'exprime davantage la lisibilité démocratique de l'Europe unie et où se rencontrent les principaux dirigeants qui animent la vie politique des Etats de l'Union." Dans une interview, il avait estimé que les parlementaires européens s'opposent au Congrès parce qu'ils "y voient un risque de concurrence". Et il avait indiqué parmi les tâches possibles du Congrès celle de "procéder à certaines désignations d'intérêt commun à l'Union et aux Etats membres, comme par exemple la présidence du Conseil".
En fait, les réserves ou oppositions ne se limitent pas aux parlementaires européens. La Commission n'a pas retenu le Congrès dans ses propositions institutionnelles, en estimant que l'implication des parlements nationaux doit se concrétiser par leur contrôle sur le respect du principe de subsidiarité, et elle a invité la Convention à approfondir deux autres thèmes: renforcer la coopération entre PE et parlements nationaux à propos de la coordination des politiques économiques; attribuer aux parlements nationaux la faculté de s'exprimer sur les modalités de financement de l'Union. Pour la Commission, "le contrôle que les parlements nationaux exercent sur les gouvernements est le meilleur moyen de marquer leur influence sur les activités de l'Union". Ce contrôle peut être amélioré par certains aménagements au traité d'Amsterdam (voir le N. 2305/2306 de notre série EUROPE/Documents). Le mémorandum Benelux est de son côté très net: "le Benelux rejette la création d'un Congrès des peuples européens qui ne ferait qu'ajouter à la complexité institutionnelle de l'UE sans apporter une plus-value à la situation actuelle".
Plusieurs parlementaires européens estiment qu'une révision radicale de la COSAC (secrétariat permanent, possibilité de votes majoritaires, etc.) pourrait rendre inutile la création du Congrès giscardien. Un groupe de travail, réunissant parlementaires européens et parlementaires nationaux et animé notamment par le conventionnel Hubert Haenel, y travaille activement (malgré le scepticisme de certains sur la capacité de la COSAC de se réformer elle-même).
La "liste des compétences". N'ayant pas moi-même les idées claires à ce sujet, il me serait malaisé d'essayer de clarifier celles des lecteurs. J'ai l'impression que certaines différences de terminologie suscitent des incompréhensions qui augmentent la confusion.
La dernière déclaration de Giscard d'Estaing dont j'ai eu connaissance, je vous la livre: " il faut définir impérativement une liste des compétences. C'est une demande adressée à la Convention, nous sommes tenus d'y répondre même si certains semblent vouloir abandonner cette idée (…). Il faut définir deux groupes de compétences: celles qui seront exclusivement du ressort de l'Union et celles qui seront partagées entre l'Union et les Etats membres. Toutes celles qui ne seront pas mentionnées dans ces deux listes resteront du ressort des Etats." Comme toujours, la conception du président apparaît simple et claire. Mais les choses changent lorsque l'on passe de l'énonciation des principes à l'établissement des listes elles-mêmes. Faut-il établir une distinction de nature entre les politiques de l'Union, selon qu'elles sont entièrement communautaires, décidées et gérées en commun à travers les institutions de l'UE, ou bien qu'elles laissent une grande autonomie d'application aux administrations nationales? Ce n'est pas toujours simple, car la tendance va dans le sens de concentrer à Bruxelles seulement ce qui est indispensable. Même l'application de politiques indiscutablement européennes, comme la PAC et la politique de concurrence, sera en partie décentralisée.
J'ajoute que, selon Jacques Delors, la liste des compétences qui doivent rester en tout état de cause nationales devrait figurer dans la Constitution elle-même. Il reconnaît que cette idée "fera frémir quelques-uns", mais il estime que la Constitution doit affirmer que l'éducation, la culture, les systèmes sanitaires et les systèmes de sécurité sociale doivent rester "nationaux", car ils sont des éléments essentiels de la cohésion nationale d'un pays, de son identité et du sentiment d'appartenance des citoyens. Mais, entre-temps, la Convention a créé un groupe de travail pour les affaires sociales, et l'on parle beaucoup de l'identité culturelle européenne et de l'héritage commun qu'il faut valoriser. Certains conventionnels estiment qu'il faut éviter un catalogue des compétences nationales, car il deviendrait pratiquement illimité.
Un président davantage "médiateur" que "décideur". L'idée d'une équipe présidentielle qui rendrait plus acceptable la désignation d'un "président de l'Europe" figure dans un nombre croissant de projets, même si les modalités et le fonctionnement diffèrent. En particulier, Tony Blair s'y est converti. On verra s'il s'agit d'une tendance destinée à s'affirmer au sein de la Convention. Parallèlement, Valéry Giscard d'Estaing s'efforce de rassurer ceux qui craignent qu'un président du Conseil européen fasse ombrage au président de la Commission. Dans le discours déjà cité devant le Parlement français, il a affirmé que "le rôle du président sera bien davantage de coordonner que de commander; son pouvoir sera plus proche de l'influence que de la décision; il sera davantage médiateur que décideur."
Concision latine. Je reviens sur le mémorandum Benelux car il se veut un document ouvert: il invite "les autres Etats membres présents et futurs qui partagent la même vision de l'avenir de l'UE à s'associer aux propositions formulées dans le présent mémorandum". Ses options sont très nettes et exprimées avec une concision et une clarté latines: pas un mot de trop. Il n'est pas exact que le Benelux veut maintenir la règle "un Commissaire européen de la nationalité de chaque Etat membre"; il affirme au contraire que la Commission doit, à terme, être réduite, mais en respectant l'égalité dans la rotation et entre ses membres. Son exclusivité dans le "droit d'initiative" doit être confirmée, mais avec la possibilité pour le Conseil et pour le Parlement de l'inviter à présenter une proposition; si elle ne le fait pas, la Commission doit motiver son refus. La désignation d'un président du Sommet "en dehors des membres du Conseil européen" est sèchement rejetée, ainsi que la création du Congrès des peuples européens. Le Conseil Affaires générales doit être présidé par le président de la Commission, et le Conseil Relations extérieures par le Haut représentant de la PESC et Commissaire européen responsable de ce secteur, qui seraient fusionnés (conformément au projet Barnier).
Le radicalisme de M.Lamassoure. Dans les deux dernières lignes de mon commentaire du 13 décembre, j'ai fait allusion à "des réflexions qui s'orientent vers une modification plus radicale de l'architecture actuelle". J'avais essentiellement à l'esprit les dernières contributions du conventionnel Alain Lamassoure, selon lequel "le vieux débat entre partisans de la Commission et partisans du Conseil est dépassé: il n'y aura plus de Commission politique neutre, et à 25 membres le Conseil européen ne sera plus un directoire mais un organe d'orientation". Il en résulterait un changement radical de ce qui existe; en particulier, la Commission devrait être remplacée par un "organe nouveau". J'avoue être quelque peu dépaysé: adieu à la "méthode communautaire" avec son triangle institutionnel? Voici matière à réflexion. (F.R.)