La Commission élargie semble inévitable… Au sein de la Convention, l'orientation favorable aux deux exigences institutionnelles prioritaires - respect de la nature et des compétences de la Commission, implication des chefs de gouvernement - progresse doucement, mais plusieurs éléments essentiels de ces deux principes restent à définir (voir cette rubrique du 20 novembre). Il ne sera pas possible de parler d'un véritable projet institutionnel pour l'UE future avant d'avoir répondu notamment aux questions relatives au "président de l'Union" et à la composition et au fonctionnement de la Commission européenne.
Concernant la Commission, un points paraît acquis: tous les Etats membres y seront représentés. Le Premier ministre belge Guy Verhofstadt a eu le courage politique de prendre fermement position en faveur d'une Commission restreinte (voir notre bulletin d'hier, p.7); mais il semble politiquement impossible de la faire accepter à la plupart des Etats membres actuels et futurs. Dans plusieurs pays candidats, l'Union s'identifie avec la Commission; c'est par elle que passent leurs demandes, c'est avec elle qu'ils discutent les problèmes concrets. Les autorités politiques ne pourraient pas annoncer à leurs opinions publiques la possibilité qu'il n'y ait pas de Commissaire ayant leur nationalité. Et la plupart des petits pays de l'UE actuelle sont aussi fermes (les plus astucieux ne disent pas qu'un Commissaire de leur nationalité est indispensable, mais qu'une Commission qui n'aurait pas un membre allemand, ou français, ne serait pas sérieuse).
… mais on ne sait pas comment elle pourra fonctionner. Il y aura donc autant de Commissaires que d'Etats membres. Mais je ne connais pas encore de réponse à la question qui découle automatiquement de ce choix: comment cette Commission élargie pourra-t-elle fonctionner ? Aujourd'hui, la situation est claire: la Commission est un collège qui vote à la majorité simple. Les grands pays ont deux Commissaires de leur nationalité (cette disparité existait déjà à l'époque de Jean Monnet): leur poids est raisonnable sans être écrasant. Demain, ils n'auraient que cinq ou six voix sur 25, après-demain, cinq ou six sur 30 ou davantage. Valéry Giscard d'Estaing en avait conclu que la Commission ne pourra plus voter, car toute décision pourrait être bloquée par des Commissaires représentatifs d'une partie minime de la population de l'Union, ou approuvée malgré l'opposition des Commissaires représentatifs des trois quarts et plus de la population. Il est vrai que ce sont des "hypothèses d'école", car un front des petits pays opposé à un front des grands ne s'est jamais vérifié dans la réalité. Mais est-ce une garantie pour l'avenir? On verra le 5 décembre ce que la Commission elle-même va proposer à la Convention. Romano Prodi avait lancé en juin dernier un certain nombre d'idées (inspirées en partie par le "projet Toulemon" dont il est question plus loin), fondées sur l'augmentation du nombre des vice-présidents, chacun d'eux étant responsable d'un "bloc de compétences". Le président et les vice-présidents se réuniraient au moins une fois par semaine et ils agiraient par habilitation du collège, qui se réunirait en plénière une ou deux fois par mois. Est-ce une bonne formule? Je ne saurais le dire. Ce qui me paraît certain, c'est que la consolidation, voire le renforcement, du rôle de la Commission n'est possible que si sont définies en même temps les modalités lui permettant de fonctionner efficacement. Un collège de 25 ou 30 Commissaires avec les règles et la méthode de vote actuelles aurait une légitimité douteuse et une efficacité insuffisante pour représenter le coeur institutionnel de l'Union.
Un aveu personnel à propos de la présidence. La question du président de l'Union est tout aussi épineuse et controversée. Valéry Giscard d'Estaing considère comme acquis que le système actuel de rotation semestrielle de la présidence du Conseil est absurde et doit être abandonné; Jacques Delors était déjà parvenu auparavant à une conclusion analogue. Mais la formule d'un président de l'Union désigné pour cinq ans par les chefs de gouvernement a suscité la méfiance des petits pays, qui y voient un pas vers un directoire des "grands", et l'opposition de la Commission, qui y voit le risque d'une concurrence directe. Personnellement, j'avais vu au moins un élément positif dans cette initiative: la reconnaissance du fait que les responsabilités communautaires à très haut niveau constituent un emploi "full time" et ne peuvent pas être cumulées avec des responsabilités nationales. Je m'étais trompé; c'est au contraire le caractère exclusivement "européen" de cette présidence qui justifie et explique les réserves de la Commission et de ceux qui défendent son rôle. Le président actuel du Sommet, qui cumule ses fonctions européennes et ses fonctions de Premier ministre ou de président d'un Etat membre, peut jouer le rôle de porte-parole de positions nationales et de promoteur de compromis, en réalisant ainsi l'équilibre avec la Commission qui représente l'intérêt européen général. Mais un président de longue durée et super partes doublerait le rôle et la tâche du président de la Commission, tout en étant en même temps directement lié au Sommet.
Pour un seul président. Ici se situe l'intuition de Robert Toulemon: le président de l'Union doit être unique. Il a écrit dans son projet (reproduit dans le n. 2280 de notre série EUROPE/Documents, annexé au bulletin du 8 juin dernier): "avoir à la tête de l'Union deux présidents concurrents, au profil identique, ne contribuerait ni à l'efficacité, ni à la visibilité, ni à la démocratie". Il serait toutefois irréaliste de transférer purement et simplement au président de la Commission les pouvoirs et les compétences envisagées pour le nouveau "président de l'Union" (ainsi que, d'ailleurs, de transformer la Commission en un Exécutif européen unique); c'est pourquoi M.Toulemon a envisagé un présidium, qui "correspondrait mieux à la diversité européenne qu'un président solitaire" et qui permettrait d'assurer un équilibre entre grands et moins grands pays, entre nord et sud, entre anciens et nouveaux Etats membres, et dont la composition "pourrait refléter la diversité des tendances politiques dominantes dans les Etats membres". Ce présidium devrait avoir la confiance à la fois du Conseil européen et du Parlement et refléterait les résultats des élections européennes. Il serait à la tête de la Commission élargie (dans laquelle tous les Etats membres seraient "représentés", non seulement pour les raisons indiquées plus haut mais aussi pour "avoir quelque compréhension pour le rôle pédagogique fort utile que jouent les Commissaires dans leur pays d'origine)". L'efficacité de cette Commission trop nombreuse serait assurée par la règle selon laquelle "aucune décision ne pourrait être prise sans l'accord du présidium" (dont les membres seraient partie intégrante de la Commission). Le président du présidium, et de la Commission, représenterait donc ce "visage de l'Europe" que l'on considère désormais comme indispensable, dans cette époque de toute puissance médiatique, et les membres du Présidium représenteraient l'Union dans les instances internationales, selon leurs compétences respectives. Ils pourraient aussi présider, sans droit de vote, le Conseil européen et les différentes formations du Conseil. Mais l'élément essentiel de la réforme du Conseil serait l'introduction de la double majorité (des Etats et des populations représentées).
Une idée qui progresse. Le document Toulemon, "projet de synthèse" entre l'Europe fédérale et l'Europe des Etats, comporte bien d'autres aspects, et notamment la règle selon laquelle le Traité institutionnel entrerait en vigueur dès qu'une majorité d'Etats, représentant les deux tiers de la population de l'Union, l'aurait ratifié (en ouvrant aux absents un statut d'associé impliquant la participation au marché unique et peut-être même à l'euro) et la formule des "dérogations négociées" pour les pays qui, tout en restant dans l'UE, ne désireraient pas participer à certaines politiques. Si j'ai rappelé aujourd'hui l'essentiel de son aspect institutionnel, c'est que l'idée centrale du "président unique" a été reprise à l'intérieur de la Convention par le représentant de l'Assemblée nationale française, Pierre Lequiller. Elle figure donc parmi les idées sur lesquelles la Convention aura à se pencher. Le Premier ministre belge vient d'ailleurs de l'épouser, pour l'essentiel, et il a indiqué dans le discours déjà cité qu'elle est à l'étude au sein du Benelux.
Le courage de Pierre Lequiller. M.Lequiller a eu du courage en lançant son projet, car il ne correspond pas à la position officielle de la France, qui est favorable à un "président de longue durée" désigné par le Sommet. Son initiative prouve qu'il a compris la nécessité de dépasser le dualisme entre le président de la Commission et le nouveau président de l'Union préconisé dans certaines capitales, et qu'il est conscient du rôle irremplaçable de la Commission. La preuve que son projet représente un effort d'équilibre est apportée par le fait qu'il est critiqué des deux côtés: les défenseurs des prérogatives de la Commission lui reprochent de pencher vers le système intergouvernemental en mettant à la tête de celle-ci une émanation des chefs de gouvernement, alors que ceux qui voudraient réduire le poids de la Commission lui reprochent de confier à son président un pouvoir démesuré. Grâce à son orientation clairement pro-communautaire, le projet Lequiller est en train de recueillir des appuis croissants au sein de la Convention
Je ne cacherai pas les quelques perplexités que la formule d'un président unique pour le Conseil et la Commission m'inspire encore. Les missions sont trop différentes pour ne pas y voir quelques dangers. La Commission doit oser présenter les propositions qu'elle estime conformes à l'intérêt européen, même si elles sont vivement rejetées par l'un ou l'autre des chefs de gouvernement, et elle doit les défendre devant le Conseil avec vigueur et détermination. Le président du Conseil a en revanche la tâche de chercher des compromis en tenant compte de toutes les positions nationales. Dans les sessions du Conseil, les deux présidents peuvent se trouver dans des positions opposées. La Commission a la faculté de retirer une proposition si elle estime que le compromis vers lequel le Conseil se dirige la dénature. De son côté, le Conseil peut s'éloigner d'une proposition de la Commission, s'il est unanime. L'unification des deux rôles ne risque-t-elle pas de fausser la dialectique institutionnelle? D'amener la Commission à rechercher le compromis davantage que de défendre l'intérêt européen? Et comment fonctionnerait le pouvoir de censure du Parlement (qui peut renverser la Commission, mais non le Conseil, dont les membres dépendent des parlements nationaux)?
Ce sont des questions auxquelles la Convention devra s'efforcer de répondre, dans le cadre de ce chantier à peine ouvert qu'est la nouvelle structure institutionnelle de l'Union. (F.R.)