L'importance des "options". Le problème principal que pose la Convention qui va être chargée de préparer la nouvelle réforme de l'UE n'est pas encore tranché. Je dirais plus: il n'est même pas énoncé. Je le résumerais en une question: qu'arrivera-t-il si la Convention constate l'existence de deux conceptions incompatibles de l'Europe de demain ? Ce n'est pas une question en l'air. En définissant la composition, le fonctionnement et le mandat de la Convention (voir cette rubrique dans notre bulletin d'hier), les Quinze ont bien précisé que "la tâche de la Convention sera essentiellement d'élaborer des options pour la prochaine Conférence intergouvernementale (CIG) de 2004". Pas un projet de texte, mais des options. Je ne suis pas d'accord sur ce point avec les rapporteurs du PE Jo Leinen et Iñigo Méndez de Vigo qui estiment que la Convention devrait aboutir à un consensus, car je crains que - compte tenu des différences abyssales entre les positions de départ- la recherche obligatoire du consensus aboutirait nécessairement à des compromis à la baisse, et en définitive à un projet proche du plus petit dénominateur commun. Ceux qui sont favorables à un projet ambitieux ne doivent quand même pas y renoncer dès le départ! Ils doivent au contraire définir "leur" projet en lui donnant une forme structurée et en admettant l'hypothèse que ceux qui ne le partagent pas puissent présenter un projet alternatif. Les "options" ne sont pas un objectif, mais une possibilité dont la Convention doit disposer pour maintenir ses ambitions.
Se préparer à une absence de consensus. Je reviens ainsi au point de départ. Il faudrait se préparer dès maintenant à l'absence de consensus. "Les Amis de l'Europe" (l'association présidée par Etienne Davignon) l' ont fait en écrivant dans leur dernier document: "le débat public sur les finalités de l'Union nous dira si les citoyens des différents Etats membres ont des idées radicalement différentes sur ce qu'ils attendent de l'Union. Ce constat déterminera la validité ou non de l'hypothèse d'une avant-garde composée des Etats membres qui souhaitent une intégration plus rapide (en laissant la porte ouverte à leurs partenaires souhaitant les rattraper)." C'est bien, mais je doute que la sortie de secours représentée par l'avant-garde soit, dans ce cas, suffisamment rassurante. Le vrai danger est qu'un texte ambitieux n'ait aucun avenir parce qu'il ne serait pas ratifié par l'un ou l'autre des parlements nationaux. Dans le débat ministériel du 8 octobre à Luxembourg, aussi bien la délégation irlandaise (échaudée par le résultat du référendum sur le Traité de Nice) que la délégation britannique ont évoqué ce danger, en invitant leurs partenaires à modérer leurs ambitions. De telles remarques risquent de se multiplier chaque fois que le projet à l'étude dépassera une certaine ligne rouge que tel ou tel gouvernement aura idéalement tracée.
L'avant-garde et les auto-exclusions. Dans ces conditions, il faudrait songer dès maintenant à la possibilité d'une formule plus radicale pour aboutir, si nécessaire, à la naissance de l'avant-garde: l'établissement d'un Traité ambitieux qui entrerait en vigueur dès qu'il aurait été ratifié par une majorité d'Etats membres. Ce seraient donc les parlements ou, en cas de référendums, les peuples qui décideraient le degré d'intégration auquel leur pays participerait après l'élargissement. Je n'ignore pas que le Parlement européen est très attaché à l'unité institutionnelle de l'Europe et qu'il n'aime pas du tout, en principe, une évolution vers deux Europe avec des degrés d'intégration différents et avec des institutions partiellement séparées; mais je n'ignore pas non plus que dans les faits la cassure existe déjà (dans le domaine monétaire, dans la politique étrangère et de défense commune, dans l'espace unique de justice et de sécurité) et qu'une première séparation institutionnelle est également là, avec l'Eurogroupe (réunissant au niveau ministériel les pays qui participent à la monnaie unique). Personne ne choisit les "deux Europe" mais personne non plus ne peut empêcher les auto-exclusions, sauf à renoncer à tout progrès radical. Même le Parlement européen, lorsqu'il constatera pendant la Convention l'ampleur des divergences, devra faire ses choix. Il me semble préférable de s'y préparer plutôt que de "laisser venir". D'autant plus que la détermination des plus ambitieux à avancer de toute manière, et à le faire savoir, pourrait exercer une pression pour amener les autres à suivre.
Bien entendu, le Traité plus ambitieux devrait être accompagné d'un autre plus modeste, car dans la perspective de son élargissement l'UE a de toute manière besoin de certaines adaptations (pour compléter le Traité de Nice, ou pour le remplacer si nécessaire). Il faudrait donc envisager deux textes, l'un pour adapter le Traité actuel sans rien y ajouter de fondamental et qui serait ratifié par tous les Quinze, l'autre ayant presque la nature d'un Traité constitutionnel, à ratifier par les pays qui veulent y participer. Ce n'est pas une voie facile, ni politiquement ni juridiquement, mais je n'en vois pas d'autre. Si d'autres suggestions existent, je les attends. (F.R.)