Le Sommet de Feira a été considéré, dans l'ensemble, comme décevant. Les résultats qui marqueront peut-être l'histoire de la construction européenne n'ont pas surpris parce qu'ils étaient acquis bien avant que les chefs de gouvernement donnent leur aval, que ce soient les progrès de la politique européenne de sécurité et de défense ou l'extension de la réforme institutionnelle; et le résultat obtenu "sur le terrain", c'est-à-dire le compromis sur la fiscalité de l'épargne, a été entouré de doutes et perplexités par ceux-là mêmes - les ministres des Finances- qui l'avaient laborieusement mis au point.
La déception est en partie justifiée par la manière inefficace dont les Conseils européens sont organisés. Les chefs de gouvernement sont censés délibérer en quelques heures sur un nombre incalculable de sujets d'une grande portée politique ou économique. Dans la plupart des cas, ils se limitent à avaliser ce qui a été préparé auparavant. Le résultat est que l'opinion publique ne s'aperçoit des succès éventuels ni au moment où ils ont été effectivement atteints (avant le Sommet) parce qu'il faut attendre l'imprimatur des chefs pour les annoncer, ni au moment de cet imprimatur car il n'y a pas de discussion. Exemple: les progrès en matière de défense sont impressionnants: un volet essentiel de l'intégration européenne est en train de naître sous nos yeux mais personne en dehors des milieux directement concernés ne s'en aperçoit. On peut même se demander si les chefs de gouvernement ont lu les textes qu'ils ont approuvés. Tout aussi inaperçues, la stratégie commune pour la région méditerranéenne et les nombreuses orientations "économiques", arbitrairement regroupées sous le chapitre "suivi du Conseil européen de Lisbonne". La manière dont se déroulent actuellement les sommets est d'une efficacité redoutable si l'objectif est d'éviter qu'ils aient un retentissement quelconque auprès des opinions publiques. Cette fois-ci, les médias ne se sont occupés, à juste titre, que des deux sujets qui ont été effectivement discutés à Feira: l'affaire autrichienne (qui n'était pas au programme) et la fiscalité de l'épargne. Nous voudrions citer ici quelques-unes des phrases qui sont passées totalement, ou presque, inaperçues.
La "coopération renforcée" au singulier. Pour annoncer l'extension de l'ordre du jour de la CIG sur la réforme institutionnelle, les conclusions du Sommet indiquent: "les travaux futurs de la Conférence devraient aussi couvrir les dispositions sur la coopération renforcée". Pour la première fois, les chefs de gouvernement ont utilisé le singulier au lieu de parler de "coopérations renforcées". C'est une précaution purement cosmétique qui n'est toutefois pas dépourvue de signification; elle semble indiquer le dépassement de la conception d'une série de coopérations possibles qui ouvriraient la voie à une "Europe à la carte" dispersée et ingouvernable, pour se rapprocher de l' "intégration renforcée" préconisée par Lamberto Dini, en direction de l' "avant-garde" de Jacques Delors. Ce détail est un symptôme, au niveau officiel le plus élevé, des progrès évidents par ailleurs et parfois spectaculaires qu'est en train d'accomplir cette notion d'une avant-garde européenne déterminée à maintenir et réaliser les objectifs de l'intégration. Jacques Delors a encore récemment précisé et affiné sa conception, et pour la première fois peut-être il a montré un certain optimisme sur la possibilité qu'elle se concrétise d'ici 2005 (1).
Elargissement: l'important, ce n'est pas la conclusion des négociations. Les chefs de gouvernement ont été particulièrement explicites à l'égard des pays candidats et de leurs impatiences: "Le Conseil européen rappelle que les négociations progresseront non seulement grâce aux solutions qui auront été trouvées aux questions qui en font l'objet, mais aussi dans la mesure où les Etats candidats transposeront l'acquis dans leur législation nationale et, surtout, seront capables de le mettre en oeuvre et de l'appliquer réellement". En d'autres mots, l'essentiel n'est pas de souscrire des engagements, mais d'être en mesure de les tenir.
Parallèlement, Mme Wallström -qui sait parler franchement- a estimé que les lenteurs des pays candidats à se conformer à la législation environnementale communautaire pourrait retarder leurs adhésions (tout en reconnaissant que la biodiversité qui subsiste en Europe centrale et orientale pourra apporter beaucoup à notre Europe occidentale exsangue et épuisée de ce point de vue, et pour cela même obligée à être inflexible dans la défense de son agriculture et de ses ressources naturelles).
Les conclusions de Feira ajoutent qu'au Sommet de Nice, en décembre, le Conseil européen "réfléchira à la manière dont le processus d'adhésion devra se poursuivre". Ce qui laisse entendre que rien n'est acquis. Un certain nombre de pays candidats auraient intérêt à se méfier des faux amis qui leur promettent des échéances sécurisantes, et à prendre sérieusement en considération les suggestions de Jacques Delors sur l'opportunité d'offrir immédiatement à tous les pays de l'Est "une place dans la maison européenne" (place qui ne doit pas être nécessairement et pour tous la participation à la future avant-garde, mais qui peut l'être pour quelques-uns).
Sur la base d'une note prudente mais assez claire de M.Verheugen, la Commission a essayé d'ouvrir la semaine dernière un débat sur ces questions fondamentales. Son effort ne semble pas avoir eu beaucoup de succès pour le moment, car le débat a tourné court: quelques commissaires ont dit des banalités, d'autres ont quitté la salle. Et pourtant, la Commission sera bien obligée de parler clair d'ici novembre, sinon (la citation est, une fois de plus, de Jacques Delors) "ce sera la déception pour certains et la dilution pour tous".
La fin, à terme, du secret bancaire. Nous avons tous constaté à quel point les milieux financiers et les ministres des Finances eux-mêmes ont mis en garde contre la tentation d'attribuer une signification excessive au compromis réalisé à Feira sur la fiscalité de l'épargne. Nos lecteurs disposent de tous les éléments appropriés d'évaluation (2) Mais au-delà des ambiguïtés qui subsistent, la phrase suivante des conclusions de Feira ne devrait pas être négligée: le Conseil européen "approuve le calendrier convenu qui prévoit un cheminement progressif vers l'échange d'informations en tant que fondement de l'imposition des revenus de l'épargne des non-résidents". C'est un choix politique clair, accompagné de l'invitation au Conseil Ecofin de parvenir à un accord intégral "au plus tard à la fin de 2002". Avant de le minimiser, l'on devrait se rappeler qu'il y a quelques semaines à peine l'Europe n'était nulle part dans l'effort de revenir à un meilleur équilibre entre la taxation des capitaux et celle du travail, effort qui est essentiel d'un triple point de vue: l'emploi (en allégeant la fiscalité qui l'accable), la lutte contre les paradis fiscaux et les fuites de capitaux, les délocalisations.
Et comment ne pas voir -en attendant que les "échanges d'informations" soient généralisés- l'évolution positive que représente déjà en elle-même la retenue à la source sur les revenus de l'épargne des non-résidents? Les régimes actuels font de chaque Etat membre un paradis fiscal pour les ressortissants de tous les autres, ce qui provoque, selon un commentateur, "un mélange d'hypocrisie et de banditisme qui a ouvert la voie aux privilèges, à la concurrence déloyale et au recyclage". Tout ceci devrait, pour l'essentiel, disparaître même avant la solution définitive. C'est déjà beaucoup, c'est un progrès dans un domaine extrêmement délicat et complexe où l'on n'avance que par étapes.
Les sceptiques font valoir que la concrétisation des orientations de Feira reste subordonnée aux discussions/négociations avec les pays tiers qui jouent le rôle de paradis fiscaux, visant à ce qu'ils adoptent des mesures "équivalentes" à celles de l'UE. Certains sourires ironiques (réels ou virtuels) tendent à faire croire que l'on n'arrivera à rien de sérieux. Ce n'est pas notre avis; la pression politique, l'influence des opinions publiques et le besoin pour ces pays de bonnes relations avec l'UE, ce ne sont quand même pas des facteurs négligeables. L'un ou l'autre pays inclus par l'OCDE dans la liste des pays qui ne coopèrent pas dans la lutte contre l'évasion fiscale internationale se montre préoccupé, les remous ou démentis au Liechtenstein et au Liban le prouvent. Les pays de l'UE qui conservent et cultivent des paradis fiscaux (explicitement cités dans le rapport du Conseil Ecofin: îles Anglo-Normandes, île de Man, territoires dépendants ou associés des Caraïbes) sont politiquement obligés d'agir. Quant au principal pays tiers nommé dans les textes de Feira, la Suisse, les réactions de la presse sont éloquentes. Selon un journal, Berne devra s'entendre avec les Quinze sur la fiscalité de l'épargne si elle veut poursuivre "l'option bilatérale" des accords avec l'UE. Selon un autre, "attendre n'est plus suffisant, Berne doit maintenant proposer des idées pour mettre un peu d'eau dans son vin à propos du secret bancaire". Un troisième journal invite les banques à "apprendre à vivre sans le secret bancaire" et à concentrer leurs efforts sur l'offre de services efficaces et bon marché plutôt que de "gaspiller leur énergie dans un combat perdu d'avance". Un quatrième rappelle que les affaires de l'or nazi et des avoirs juifs ont appris à la Suisse ce que signifie la pression.
En conclusion: il est peut-être exact que Feira a simplement entamé "un parcours de dix ans par étapes"; mais on commence à savoir où l'on va.
La référence au sport que personne n'attendait. La phrase de Feira qui a été totalement négligée par les commentateurs (la plupart ne l'ont sans doute même pas lue) est celle relative au sport. Et pourtant, si les chefs de gouvernement l'ont placée dans un contexte où à première vue elle n'avait rien à faire, il devait bien y avoir une raison. Cette phrase est tellement imprévue qu'elle mérite un commentaire. Rendez-vous à un prochain jour, dans cette même rubrique.
Ferdinando Riccardi
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(1) Voir notre rubrique "Textes de la semaine" dans EUROPE du 23 juin p.3
(2) Voir notre bulletin du 21 juin p.8 pour les commentaires des ministres des Finances, du 22 juin pp.6/7 pour le texte des résultats du Conseil Ecofin à Feira