La création d'un deuxième système d’échange de quotas d’émission (ETS2) de l’Union européenne couvrant les émissions du transport routier et du chauffage des bâtiments – proposition phare du paquet législatif pour le climat présenté par la Commission européenne en juillet dernier (EUROPE 12762/1) – suscite de vives critiques, y compris parmi les eurodéputés. Alors que ces derniers s'apprêtent à débattre, mardi 14 septembre, lors d'une discussion, de l’ensemble du paquet climat, Agence Europe s’est entretenue avec Andreas Graf, chef de projet pour la politique énergétique de l’UE pour le groupe de réflexion Agora Energiewende et Thomas Pellerin-Carlin, directeur du centre énergie de l’Institut Jacques Delors afin de peser le pour et le contre [propos recueillis par Damien Genicot].
Agence Europe – Andreas, pourquoi êtes-vous en faveur de ce nouvel ETS ?
Andreas Graf – Parce que nous devons rendre la pollution plus chère. Chez Agora Energiewende, nous pensons qu’un prix du carbone est une opportunité incroyable d’avancer réellement au niveau européen en faisant en sorte que le climat soit reflété dans les décisions d’investissement quotidiennes des entreprises et des ménages : lorsqu’ils choisissent une voiture ou lorsqu’ils choisissent d’investir dans leurs bâtiments.
Toutefois, nous ne sommes pas favorables à un ETS2 en tant que mesure autonome. Cela doit faire partie d’un ensemble de mesures plus large.
L’ETS2 n'aura-t-il pas un impact limité sur les émissions en raison de l’inélasticité des prix ?
AG – L’inélasticité des prix signifie essentiellement que vous ne modifiez pas beaucoup votre comportement en fonction du signal de prix croissant à court terme.
Il est vrai que les gens ne changent pas leur chaudière ou leur voiture tous les jours. Néanmoins, si nous pouvons envoyer aux consommateurs un signal crédible, indiquant clairement que les carburants deviendront plus chers à l’usage au fil du temps, alors le signal prix aura un impact. Cela ne se fera pas du jour au lendemain, mais les gens finiront par réfléchir à deux fois avant de prendre certaines décisions en matière d’investissement et de mode de vie.
Thomas, selon vous, la Commission prend de gros risques politiques pour de petits gains climatiques.
Thomas Pellerin-Carlin – Je tiens à souligner que ma position ne porte pas sur le principe. L’instauration d’un prix du carbone n’est pas une mauvaise idée en soi.
Cependant, le jeu n'en vaut pas la chandelle. Je pense qu’il est essentiel de réfléchir aux secteurs concernés, à l’ampleur de l’augmentation du prix, aux mesures d’accompagnement, à l’acceptabilité politique et au moment adéquat.
Je suis, par exemple, tout à fait favorable à une réforme de l’ensemble de l’ETS qui augmenterait le prix du carbone pour l’industrie, car vous envoyez ici un signal prix clair aux organisations qui ont la capacité et les ressources pour intégrer le prix dans leurs décisions.
Mais ce n’est pas le cas pour les individus. Nous ne sommes pas des homo economicus. Dans la vie réelle, aucun d’entre nous ne calcule bien. Par conséquent, lorsque vous fixez un prix du carbone sur les combustibles fossiles utilisés pour le transport routier et le chauffage des bâtiments, la réaction au prix est beaucoup plus limitée. C’est la raison pour laquelle il y a peu de gains à attendre.
Le deuxième aspect de l’histoire est la douleur politique qui en découle. En France, avec les Gilets jaunes, nous avons vu comment une augmentation modeste du prix du carbone, mal faite, par un président impopulaire en 2018, a conduit à un désastre politique.
Ici, la Commission propose également un nouveau Fonds social pour le climat pour faire face aux impacts sociaux qui découlent de l’ETS2. Il serait notamment financé en utilisant un montant équivalent à 25% des recettes attendues de l’ETS2. Ce n’est pas suffisant ?Â
TPC – Il est clair que 25% ne suffiront pas. La seule façon de rendre cette proposition acceptable serait de recycler 100% des revenus.
AG – Je suis d’accord. En outre, je pense que les États membres devraient décider de la manière de recycler ces recettes à des fins appropriées.
TPC – En ce qui concerne les 75% restants, nous attendons encore la proposition de la Commission sur les ressources propres. Prévue pour le 14 juillet, la Commission l’a reportée (EUROPE 12760/1, 12762/3). Je sais que certaines personnes au sein de la Commission et ailleurs veulent utiliser une partie des recettes de l’ETS2 pour rembourser la dette de Next Generation EU. Pour moi, ce serait une énorme erreur politique.
Andreas, comprenez-vous la critique de Thomas ?
AG – J’ai un point de vue légèrement différent de celui de Thomas. Je tiens à souligner une nouvelle fois que notre soutien à un prix du carbone s’inscrit dans un ensemble plus large de mesures telles que les normes de CO2 qui permettent de mettre sur le marché des voitures plus propres. Il s’accompagne d’actions claires des gouvernements nationaux pour soutenir les ménages et les innovations en leur apportant un soutien financier pour faire face à la transition.
En France, ce n’était pas seulement une réaction à une hausse des prix. C’était une réaction à une hausse des prix avec le sentiment qu’ils (NDLR : les Gilets jaunes) n’ont pas eu l’opportunité de répondre de manière adéquate à cet environnement changeant.
Par conséquent, je pense que le calendrier est un élément important de la conversation. Pourquoi ? Parce que le prix du carbone au niveau européen dont nous discutons ne serait pas réellement ressenti par les ménages avant 2026. J’insiste donc sur le fait qu’il faut parler des mesures que les gouvernements nationaux doivent prendre au cours des cinq prochaines années, tant que le prix sera nul, afin d’éviter les troubles.
Au lieu de parler de la façon dont l’ETS2 va être un problème, nous devrions parler de la raison pour laquelle les gouvernements ne font pas assez pour s’assurer que ce ne sera pas un problème.
TPC – En ce qui concerne les Gilets jaunes, je ne soulignerai jamais assez à quel point la taxe carbone a été mal faite par le gouvernement français. Il y a donc une partie de l’histoire qui est spécifique à la crise des Gilets jaunes. Mais la France a aussi connu des difficultés en 2014 avec les 'Bonnets rouges' qui ont obtenu l'abandon de l’écotaxe. Cela montre que la question du prix de l’énergie est suffisamment saillante pour être une allumette dans un dépôt de poudre.
De plus, comme je l’ai dit, l’impact sur le climat sera limité. Andreas a dit que l’ETS2 donnerait un signal prix quand « ils » choisiraient une voiture ou quand « ils » choisiraient comment investir. Mais ce « ils » sont essentiellement les personnes de la classe moyenne supérieure qui peuvent se permettre de dépenser 30 000 euros dans un VE (véhicule électrique) ou de rénover leur maison. Il s’agit d’une minorité de la population dans la plupart des États membres.
Que pensez-vous, Andreas, de cet argument sur l’impact limité de la mesure en raison du prix inabordable des alternatives ?
AG – La réalité est que nous avons un marché des VE qui évolue rapidement et une situation où beaucoup des décisions d’investissement que l’on peut prendre dans les bâtiments sont rentables.
Pour les VE, il existe aujourd’hui des voitures sur le marché qui sont tout à fait abordables : environ 10 000 euros avec des aides publiques.
Ces nouveaux modèles se heurtent actuellement à deux difficultés majeures. Premièrement, leur autonomie est relativement limitée. Elle reste toutefois supérieure à 100 ou 200 km (selon le modèle), ce qui est suffisant pour répondre aux besoins de mobilité de base des ménages.
Le deuxième défi est une production encore insuffisante.Â
La question n’est donc pas celle du coût, mais plutôt de savoir si nous avons suffisamment de ces voitures sur le marché.
La deuxième question est : « Les gouvernements en font-ils assez pour forcer les constructeurs automobiles à mettre autant de VE que possible sur le marché afin que nous ayons un marché important de VE d’occasion à l’avenir ? »
Au lieu de parler de l’accessibilité financière, nous devrions parler de la façon dont nous pourrions augmenter notre capacité de fabrication et dont les États membres devraient soutenir les ménages. Actuellement, les gouvernements soutiennent essentiellement les ménages aisés. Il faut que cela change.
TPC – Pour moi, le problème est qu’Andreas place toute la foi du succès de la politique européenne sur la capacité des 27 gouvernements nationaux à faire quelque chose qu’aucun d’entre eux n’a fait au cours des dernières décennies. Si l’UE et les gouvernements nationaux ne parviennent pas à mettre en œuvre cette ETS2 d’une manière socialement équitable, l’UE sera blâmée, même si le coupable est d’abord les gouvernements nationaux.
À mon avis, les deux principaux moteurs de la réduction des émissions des voitures et des bâtiments sont les réglementations européennes : les normes de CO2 pour les voitures et les camionnettes et la directive sur la performance énergétique des bâtiments (EPBD). Si je pense que le système d’échange de quotas d’émission est très pénible et peu avantageux, je pense que les normes de CO2 et la directive EPBD sont moyennement pénibles et très avantageuses.
Par exemple, l’introduction d’une norme minimale obligatoire de performance énergétique dans la directive EPBD obligerait tous les propriétaires à rénover leur maison avant de la vendre ou de la louer. Cela changerait la donne. Il y aurait évidemment une opposition de la part de nombreux propriétaires, mais il est moins probable que des millions de personnes descendent dans la rue.
De plus, les gains des mesures réglementaires sont presque certains alors que nous ne savons même pas si le prix de l’ETS2 sera efficace.
Enfin, ce type de réglementation est politiquement bien ancré, ce qui est très important en matière de politique climatique. Il est très rare de voir l’UE revenir sur une réglementation qu’elle a adoptée. L’une des raisons est qu’une fois la réglementation adoptée, tous les acteurs du marché s’y adaptent.
En ce qui concerne l’ETS2, même s’il était adopté, il pourrait être annulé après les élections de 2024 ou en cas de réaction populaire massive dans un ou plusieurs États membres.
Andreas, soutenez-vous également les mesures mentionnées par Thomas ?
AG – Je suis également favorable à des normes minimales de performance énergétique et au renforcement des normes de CO2. Thomas et moi soutenons en outre l’élimination progressive de l’installation de nouvelles chaudières à gaz d’ici 2025.
Cependant, je pense aussi qu’un prix du carbone permet d’accélérer les choses. Il génère davantage de revenus, mais il fournit également un signal supplémentaire à ceux qui ne sont peut-être pas couverts par les autres incitations fournies avec les mesures réglementaires.
Peut-être ai-je un peu moins confiance que Thomas dans la norme minimale de performance énergétique, même si je soutiens cette mesure.
TPC – Les personnes qui veulent des normes de CO2 plus faibles utilisent l’ETS2 pour dire : « Il n’est pas nécessaire d’exercer une telle pression sur les entreprises, car une tarification du carbone fera l’affaire ». En juillet, la Commission a décidé de rester forte sur l’ETS2 et a décidé de revenir sur son ambition de 2030 pour les normes de CO2 (EUROPE 12760/1, 12762/3)...
À l’exception de l’ETS2, vous semblez être d’accord sur de nombreux points.
TPC – Je pense que je comprends maintenant quelle est la principale différence entre Andreas et moi. J’ai beaucoup moins confiance dans la compétence et la capacité de planification stratégique des gouvernements nationaux. Leurs décisions sont le plus souvent orientées vers le court terme. Je ne vois pas vraiment comment et pourquoi cela changerait en quelques années.
En outre, la Commission ne peut pas vraiment tenir les gouvernements pour responsables du respect des décisions nationales. Par exemple, les plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC) ne nous permettent pas d’atteindre l’ancien objectif climatique européen de 2030, mais la capacité de la Commission à changer cela est très limitée.
AG – Je suis peut-être optimiste. Si le Pacte vert européen est un moment générationnel, alors il faut avoir de l’espoir, de la foi et peut-être un peu de naïveté. Je pense qu’il n’y a pas d’autre moyen d’atteindre les objectifs climatiques de l’UE que de faire preuve d’une certaine foi, ou du moins d’une certaine exigence à l’égard de la capacité stratégique des gouvernements. J’ai davantage confiance dans le fait que nous pouvons faire comprendre aux gouvernements que les circonstances ont changé et que les exigences des citoyens sont différentes.