Raisons valables. Essayons de ne pas dramatiser les divergences entre les institutions communautaires sur la création du service diplomatique européen. Il est normal que le nouvel équilibre institutionnel résultant du Traité de Lisbonne suscite des difficultés: le changement est tellement radical ! Le cas du SEAE (Service européen pour l'action extérieure) est particulièrement complexe: c'est un organisme entièrement nouveau, à la fois communautaire et intergouvernemental ; les fonctions de la personnalité qui le dirige sont inédites, étant en même temps vice-président de la Commission et président du Conseil Affaires étrangères ; la Commission européenne doit sauvegarder ses compétences spécifiques en matière de politique commerciale et de coopération au développement ; le Parlement européen utilise logiquement ses pouvoirs élargis pour affirmer sa présence dans des domaines dont il était auparavant presque totalement exclu (sinon pour voter des résolutions). Les parlements nationaux observent le tout avec attention pour éviter que leurs compétences soient compromises. Chacun a donc des raisons valables pour faire entendre sa voix.
Le Conseil Affaires générales devrait se prononcer lundi prochain, 26 avril, sur l'organisation et le fonctionnement du SEAE. Mais l'approbation finale est subordonnée à l'avis du Parlement, et ce dernier a établi un lien entre ce projet et les deux textes parallèles pour lesquels son approbation est indispensable: l'aspect budgétaire et le statut du personnel du SEAE. En pratique, le PE dispose ainsi d'un droit de veto sur l'ensemble du dossier (voir nos bulletins N° 10118 et 10119). Alors, c'est l'impasse ?
Un « instrument ». C'est ici que la sagesse doit intervenir. Il faut partir d'une évaluation sereine et objective des rôles et des pouvoirs effectifs de Mme Ashton et du SEAE. Elle n'est pas ministre européen des Affaires étrangères. Sa tâche sera de préparer, en s'appuyant sur le service diplomatique, les positions européennes à définir par le Conseil et par le Conseil européen. Herman Van Rompuy a déclaré: « Ce n'est pas le ministère des affaires étrangères qui conduit la politique étrangère ; il ne faut donc pas surestimer l'importance du SEAE ; ce sera un instrument structuré, mais cela restera un instrument. » Et il a ajouté: « Nous avons de nouveaux instruments grâce au Traité de Lisbonne, mais nous ne pouvons pas oublier notre histoire: vingt-sept pays avec leur histoire et leurs traditions. Si nous partons du principe qu'il faut une politique étrangère commune, nous raterons tout. Nous devons mettre en œuvre des politiques, nous mettre d'accord sur l'Iran ou sur le Proche-Orient, rechercher des compromis au cas par cas, thème après thème. » Il rejoint ainsi ce qu'il a déjà explicité à propos du gouvernement économique (voir notre bulletin précédent): la politique étrangère européenne sera faite par le Conseil européen, et ne sera pas un bloc global mais sera progressive.
Acquis à sauvegarder. En ayant à l'esprit les considérations qui précèdent, les divergences sur le SEAE ne devraient pas être insurmontables. Que sa structure soit fondée sur un secrétaire général ou autrement, la bonne formule sera trouvée. D'autres questions sont plus fondamentales, notamment la nature juridique du SEAE: doit-il être inséré dans les services de la Commission, ainsi que le Parlement le demande ? Ce serait difficilement acceptable par les États membres, car la PESC et la PESD garderont un caractère intergouvernemental. Il faut toutefois sauvegarder le caractère communautaire de deux aspects fondamentaux: la politique commerciale et l'aide au développement, dont la responsabilité doit rester largement dans les mains de la Commission européenne parce que les décisions en ces domaines sont nécessairement prises en commun. Il est évident par exemple que les conditions d'entrée des marchandises tierces dans l'UE ne peuvent qu'être uniformes ; aucune compétence nationale n'est envisageable. Mais sans oublier que la tâche du SEAE n'est pas de prendre des décisions mais de préparer celles qui seront prises par le Conseil ou le Conseil européen ou la Commission elle-même, selon les procédures communautaires, qui en matière commerciale prévoient l'avis du Parlement et le vote majoritaire.
Entre les principes et un certain pragmatisme. Sans renoncer aux principes, un certain degré de pragmatisme est indispensable. Il est logique, et même positif, que le Parlement, et notamment ses rapporteurs Elmar Brok et Guy Verhofstadt, soient particulièrement attentifs à la défense des prérogatives parlementaires (donc, de la nature démocratique de l'UE) et à l'équilibre institutionnel. Mais certaines réalités ne peuvent pas être négligées. Le Conseil et le Conseil européen sont aussi des institutions communautaires légitimes. Cette rubrique y reviendra demain.
(F.R.)