La possibilité que le Conseil européen décide cette semaine de négocier un nouveau Traité implique que l'UE renonce à certaines ambitions du projet de Traité constitutionnel (voir cette rubrique d'hier). Á côté des concessions possibles, il y a les réalisations indispensables, auxquelles il serait impossible de renoncer sous peine de rendre vain tout l'exercice. On peut accepter de renoncer à ce que quelqu'un a appelé les «ornements» de l'Europe, mais la substance des progrès prévus doit être sauvegardée. C'est, en principe, la position des institutions. Mais les opinions sur le noyau dur indispensable ne sont pas uniformes. Les analyses de plusieurs instituts universitaires, groupements politiques et experts ont permis de clarifier différentes options et formules. Leurs analyses et les idées et projets qui en sont sortis ont été précieux, et ils le seront encore dans la phase suivante, si la Conférence intergouvernementale (CIG) est effectivement lancée cette semaine. Pour le moment, l'attention se concentre sur les choix politiques essentiels.
Les aspects intouchables selon M. Barroso. Le président de la Commission a notamment déclaré: «Je ne veux pas d'un Traité qui mettrait en cause des acquis tels que la méthode communautaire ou le droit d'initiative de la Commission. Dans ce cas, la Commission sera la première à dire qu'il vaut mieux rester là où l'on est.» Son refus vise en particulier l'hypothèse que les parlements nationaux acquièrent un droit de veto sur les propositions de la Commission. Le principe d'une implication accrue des parlements nationaux dans la gestion de l'Union est acquis ; le Traité constitutionnel a prévu des dispositions à ce sujet. M. Barroso a précisé: « Nous devons renforcer le rôle des parlements nationaux, mais sans créer de nouvelles structures formelles qui compliqueraient le processus décisionnel déjà assez chargé de l'Union. » Il faut aller plutôt dans le sens de la simplification: « chez nous, certaines législations prennent six ans, c'est absurde. »
Deuxième exigence de M. Barroso: sauvegarder le caractère de la Charte des droits fondamentaux, sous une formule ou l'autre (inclusion dans le nouveau Traité ou référence la rendant contraignante). «Je ne comprends pas comment un démocrate peut s'opposer à cette Charte. Les Européens l'ont déjà acceptée».
Sa troisième remarque se réfère au coût de l'absence d'accord: « en cas d'échec, ce sera une victoire pour les forces nationalistes, qui rejettent même l'idée du marché intérieur. Ce ne sera pas seulement la défaite de ceux qui veulent une Europe plus politique ; ce serait aussi la défaite de ceux qui veulent une Europe plus ouverte et de ceux qui veulent une Europe de la solidarité et de la cohésion. Les mécanismes de solidarité seront en crise. » Certains problèmes controversés pourraient toutefois être réglés, selon M. Barroso, autorisant certains Etats membres à rester en dehors de telle ou telle initiative par des dérogations ou opting out: « En principe, cette formule n'est pas souhaitable, mais si c'est la solution, je ne m'y opposerai pas ».
Sur un plan général, le président de la Commission estime indispensable de dépasser le débat purement institutionnel, concentré sur les règles de fonctionnement de l'Union ; il faut éviter de «donner l'impression que c'est notre principale activité», alors que l'UE prend tout le temps des décisions qui ont un impact direct sur la vie quotidienne et le bien-être de tous. Le but du débat institutionnel est d'améliorer la capacité de l'Union à prendre des décisions opérationnelles, à l'avantage de tous.
Le PE s'est clairement exprimé. La position du Parlement européen est reflétée dans l'approbation largement majoritaire (459 voix favorables contre 14, et 32 abstentions) de la résolution Brok/Baron Crespo . Elle énumère les éléments qui doivent être préservés: primauté du droit européen ; nouvelle typologie des actes et des procédures («lois européennes» et « lois-cadres européennes») ; personnalité juridique de l'UE ; fusion des «trois piliers» actuels (qui séparent juridiquement les aspects économiques, les aspects «politique étrangère/défense» et les aspects « justice/affaires intérieures », avec des procédures de vote différentes et des rôles non uniformes pour les institutions) ; reconnaissance des valeurs de l'Europe et du caractère contraignant de la Charte des droits fondamentaux ; clarification des compétences respectives de l'Union et des Etats membres ; respect du principe de subsidiarité. La résolution cite aussi la «double nature de l'Union européenne: union d'Etats et de citoyens», ce qui peut être interprété comme un appui à la formule de la «double majorité» pour le vote au sein du Conseil, car cette formule - ainsi que l'a observé le président du PE Hans-Gert Pöttering - se fonde justement sur les deux natures de l'Union.
La résolution de la session plénière a été précédée par de nombreuses initiatives individuelles de parlementaires européens, qui ont parfois élaboré de véritables projets alternatifs, comme Jo Leinen, Andrew Duff, Gérard Onesta, et d'autres. Nos bulletins ont largement rendu compte de ces initiatives. De son côté, Gilles Savary a exposé ses idées sur un aspect dont les chefs de gouvernement ne se sont pas encore officiellement occupés mais qui pourra devenir important plus tard: comment éviter qu'un texte approuvé par les 27 Etats membres puisse en définitive échouer par l'absence de ratification d'un seul ? M. Savary suggère un mécanisme fondé sur deux cercles: celui des «ratificateurs» et celui des «non-ratificateurs». Ces derniers en resteraient aux Traités actuels, des «clauses-passerelles» assurant la compatibilité entre les deux cercles et laissant ouverte la possibilité pour un Etat du second cercle de rejoindre, plus tard, le premier.
Une décision à la majorité est possible pour convoquer la CIG. À souligner aussi l'initiative très opportune de Jo Leinen, rappelant que la convocation d'une Conférence intergouvernementale peut être prise à la majorité. Un précédent illustre existe: le Conseil européen des 28/29 juin 1985, à Milan, avait convoqué par une décision majoritaire la CIG d'où est né l'Acte Unique, approuvé six mois plus tard par le Conseil européen de Luxembourg. L'unanimité est nécessaire pour approuver des textes modifiant les Traités, elle ne l'est pas pour convoquer une CIG ; en 1985, Mme Thatcher n'avait pas pu s'y opposer.
Les positions des parlements nationaux ne sont logiquement pas uniformes: chaque Parlement peut avoir la sienne. Mais ces parlements et le PE se réunissent ensemble périodiquement, et la dernière de leurs conférences, le 12 juin, a donné des indications intéressantes (voir le compte-rendu d'Albin Birger dans notre bulletin n° 9444). Notamment, plusieurs parlementaires nationaux ont soutenu l'hypothèse d'une Europe à deux vitesses, si elle est indispensable. J'espère que ce ne sera pas nécessaire, a dit le Luxembourgeois Ben Fayot, mais progresser à quelques-uns « est toujours mieux que de ne pas progresser du tout» ; et l'Italien Sandro Gozi a observé que « l'UE ne peut plus avancer au rythme du plus lent». En même temps, les parlements nationaux demandent que leur rôle européen soit renforcé, mais sans réclamer un droit de veto ni la création d'une sorte de troisième chambre, ainsi que l'ont précisé le Polonais Edmund Wittbrodt et le Néerlandais Harm Evert Waalkens, qui président dans leurs parlements les commissions des affaires européennes.
Indications peu rassurantes sur les intentions de Londres. Je ne reviendrai pas sur les positions des gouvernements des Etats membres (on ne parle que de ça, dans cette rubrique comme ailleurs) sinon à propos du cas britannique. Cette semaine, le Royaume-Uni va être représenté au Sommet, pour la dernière fois, par Tony Blair. Ni lui ni son successeur annoncé, Gordon Brown, n'ont fait d'anticipations sur les orientations futures de leur pays. Mais le ministre aux affaires européennes, Geoff Hoon, s'est exprimé à plusieurs reprises, notamment par des interviews. Il a affirmé que Gordon Brown «n'est pas et ne sera pas moins pro-européen que Tony Blair». Mais en faveur de quelle Europe ? M. Hoon a précisé que le futur premier ministre est un «partisan convaincu du marché unique, de la concurrence, d'une solution européenne aux problèmes de l'approvisionnement énergétique et des investissements dans la recherche». Ce sont des domaines essentiels et largement partagés, mais qui ne vont pas au-delà des objectifs britanniques traditionnels favorables aux marchés ouverts et à la libre concurrence. M. Hoon a cité aussi les ambitions nouvelles: la défense, l'environnement, le changement climatique, la «coopération» dans les domaines de la sécurité et de la lutte contre le terrorisme. Rien sur les réformes institutionnelles (sauf éventuellement le président durable du Conseil européen) ni sur les autres questions controversées. Il a affirmé qu'aux peuples, il faut parler de résultats qui les intéressent, comme les vols aériens low cost ou la réduction des tarifs téléphoniques.
Sur un point institutionnel, il a été ferme: il n'y aura pas de référendum au Royaume-Uni sur le nouveau traité européen, « parce dans notre système politique on n'a jamais eu de référendum sur les amendements à un traité existant ; et c'est de ça dont nous discutons». Il est connu que par contre le chef des conservateurs, David Cameron, réclame le référendum. En s'exprimant à Bruxelles au printemps dernier, il avait même demandé que l'Europe rende certaines compétences aux Etats membres. Des observateurs s'interrogent sur l'orientation que prendra Gordon Brown à ce sujet, en craignant qu'il utilise l'hypothèse/référendum pour convaincre les autres Etats membres d'éviter tout progrès de l'intégration. Jo Leinen avait exprimé explicitement cette crainte dans la réunion conjointe PE/parlements nationaux, en invitant le président du Conseil Frank-Walter Steinmeier à « ne pas céder au chantage » de ceux qui brandissent la menace d'un référendum pour obtenir des reculs dans le texte qu'ils ont eux-mêmes signé en 2004.
Le « problème britannique » subsiste. Je crois en définitive que le vrai problème de la prochaine négociation est, une fois de plus, le problème britannique. Le Royaume-Uni est un grand pays représentant une culture politique incomparable, mais ni la majorité de ses citoyens ni sa presse ne croient à l'intégration européenne, ils la rejettent. Plusieurs responsables politiques d'autres Etats membres ou des institutions européennes se fondent sur l'«opting out», sur les «dérogations que le Royaume-Uni aime à collectionner», pour contourner cet obstacle. Serait-ce suffisant ? Ou bien ont-ils raison ceux qui ne le croient pas et qui ont indiqué qu'en cas de crise « nous remettrons tout à plat et nous avancerons avec ceux qui veulent avancer ? ». Nous aurons un début de réponse en fin de semaine. (F.R.)