Le parlement d'un Etat membre (la France) a approfondi les implications de l'arrêt de la Cour de justice du 13 septembre dernier sur les compétences de la Communauté européenne (définies dans le Traité CE et ne pouvant pas être modifiées par le Traité UE) en matière pénale, si bien que je suis maintenant en mesure, sans aucun mérite, de soumettre au lecteur qui s'y intéresse des indications juridiquement précises à ce sujet. Cette rubrique s'en est occupée deux fois la semaine dernière (bulletins nn.9116 et 9117), à propos des réactions de la présidence du Conseil, de certains gouvernements et de quelques parlementaires, c'est-à-dire: la crainte d'un transfert de compétences des capitales nationales vers l'UE ; le risque que l'UE glisse vers un «gouvernement des juges». Entre-temps, en France, la «Délégation pour l'Union européenne » de l'Assemblée nationale s'était saisie de l'affaire et le parlementaire Christian Philip avait établi un rapport. Après discussion, la délégation en question, présidée par Pierre Lequiller, a approuvé et transmis la semaine dernière à l'Assemblée nationale une résolution contenant des suggestions décrites plus loin.
L'analyse du rapport Philip parvient essentiellement aux conclusions suivantes:
1. L'arrêt de la Cour de justice étend les compétences pénales de la Communauté européenne, mais en posant des conditions rigoureuses. L'arrêt de septembre dernier reconnaît qu'en principe la législation pénale et les règles de la procédure pénale relèvent de la compétence des Etats membres, mais considère que le domaine de l'environnement est tout à fait particulier. En effet, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement figurent parmi les missions de la CE, et cet objectif a un « caractère transversal et fondamental ». La Cour en déduit que le législateur communautaire peut statuer sur les aspects de nature pénale « lorsque l'application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l'environnement», et que ces mesures sont «nécessaires pour garantir la pleine effectivité» des normes européennes en matière environnementale.
Le rapporteur reconnaît que «la portée exacte de cet arrêt est difficile à évaluer» et soulève en particulier les deux interrogations suivantes:
a) l'arrêt est-il applicable à d'autres domaines que la protection de l'environnement? La Cour a clairement indiqué que le domaine pénal reste de la compétence des Etats membres, la compétence communautaire étant une exception. La Cour a souligné que l'environnement est un objectif fondamental et transversal (dans le sens que toutes les politiques communes doivent être compatibles avec la protection de l'environnement). Selon M. Philips, « peu d'objectifs de la Communauté réunissent ces caractéristiques » ; la politique agricole ou celle des transports ne sont pas « transversales» et dans d'autres domaines, soit la CE n'a pas de compétence législative, soit le Conseil ne peut délibérer qu'à l'unanimité (politique fiscale, énergie).
b) les sanctions pénales doivent avoir un caractère «nécessaire» et «indispensable» pour assurer la pleine effectivité des normes, afin que la méthode communautaire (premier pilier) soit utilisable. Comment définir ce caractère? Y a-t-il un risque de contentieux?
Le rapporteur évoque aussi le danger que des formations du Conseil autres que le Conseil «Justice et affaires intérieures» deviennent compétentes en matière pénale, notamment le Conseil «Environnement». On doit toutefois rappeler que juridiquement le Conseil est une institution unique, et que la cohérence et la coopération entre les différentes «formations» sont une question que le Conseil lui-même doit régler.
2. L'interprétation de l'arrêt par la Commission européenne est excessive et va au-delà de son interprétation littérale. Selon M. Philip, la communication de novembre de la Commission européenne, en donnant une interprétation «extensive» de l'arrêt de la Cour, est «contestable à plusieurs titres». La Commission considère que l'arrêt dépasse largement le domaine de l'environnement et qu'il est applicable aux autres politiques communes européennes et aux quatre libertés (libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux). Il en résulterait que l'on pourrait introduire, par la «méthode communautaire» des systèmes de sanctions pénales en matière de transports, de politique agricole ou de pêche, par exemple. Ceci ne correspond évidemment pas à l'analyse de l'arrêt par le rapporteur (voir le point précédent). La Commission en a déduit que d'autres décisions que le Conseil a adopté selon la procédure intergouvernementale (troisième pilier) ont été entièrement ou en partie adoptées sur des bases juridiques incorrectes, et elle suggère de les remplacer par des «directives» à adopter selon la «méthode communautaire» (proposition de la Commission, adoption par le Conseil et le Parlement européen en codécision). La liste des textes en question établie par la Commission (reprise dans cette rubrique du bulletin n. 9117 déjà cité) inclut, selon M. Philip, «des domaines qui ne correspondent clairement pas à un objectif essentiel, fondamental et transversal de la Communauté» ; dans un cas sur lequel le Conseil n'a pas encore délibéré (protection pénale des intérêts financiers de la CE), l'inclusion dans la liste est jugée «surprenante».
D'ailleurs, M. Philip ne croit pas à la possibilité de transformer les décisions en question en directives communautaires selon la procédure très simple que la Commission suggère, c'est-à-dire la modification de la base juridique sans aucun débat. Ceci présuppose un engagement préalable du Conseil et du Parlement à ne pas rouvrir le débat sur le contenu, engagement qui est «peu probable» parce qu'à son avis, le Parlement souhaitera sans doute discuter du fond.
La délégation du Parlement français suggère de transférer toute la matière dans le «premier pilier»
du Traité de l'Union en utilisant la «clause passerelle»
On pouvait s'attendre, à la lecture des deux premières parties du rapport Philip, que la partie finale contiendrait des conclusions critiques ou réticentes à l'égard de la situation créée par l'arrêt de la Cour et encore davantage par la communication de la Commission européenne. Or, c'est le contraire: le rapporteur a proposé, et la délégation parlementaire a approuvé, un projet de résolution de l'Assemblée nationale suggérant de rendre communautaire la coopération policière et judiciaire européenne en matière pénale! Ceci en utilisant la « clause passerelle » de l'article 42 du Traité de l'UE, qui prévoit la possibilité de ce transfert, en tout ou en partie. Pour comprendre l'importance d'un tel transfert, il suffit de rappeler ce qu'il signifie du point de vue du fonctionnement institutionnel: dans le troisième pilier, les Etats membres ont le droit d'initiative sur le même plan que la Commission ; le Conseil délibère à l'unanimité, le Parlement est simplement consulté ; les instruments juridiques adoptés n'ont pas d'effet direct; la Commission ne peut pas déclencher une action en manquement contre un Etat membre qui ne respecterait pas ses obligations ; les compétences de la Cour de justice sont limitées. Toutes ces limitations disparaissent dans le premier pilier.
Au sein de la délégation, le président Pierre Lequiller a confirmé son orientation pro-européenne (qu'on avait déjà connue lorsqu'il avait participé en tant que «conventionnel» à l'élaboration du traité constitutionnel) en déclarant que « la solution raisonnable proposée par le rapporteur» avait ses faveurs, et un seul parlementaire, Pierre Forgues, a exprimé des réserves en estimant que la solution préconisée «ne constitue pas, à mes yeux, une garantie suffisante pour nous protéger contre des dérives impulsées par la Cour de justice et par la Commission ». Et la proposition de résolution a été approuvée.
Objectifs politiques. Les arguments du rapporteur pour convaincre ses collègues étaient essentiellement politiques et en partie rassurants, à savoir: a) les conditions du basculement dans le premier pilier seraient définies par les Etats membres, et eux seuls ; b) le Conseil prendrait la décision à l'unanimité et celle-ci devra être ratifiée par tous les parlements nationaux ; c) le président de la République française s'est exprimé récemment en faveur de l'amélioration du fonctionnement des institutions en partant du cadre des traités existants, notamment dans le domaine de la sécurité intérieure et de la justice «où des progrès peuvent être faits» ; d) cette initiative permettrait de « progresser sur des sujets tels que la lutte contre le terrorisme ou le trafic de drogue, sur lesquels les attentes de citoyens sont fortes » ; e) les réticences éventuelles d'autres Etats membres pourraient être prises en considération, car la Grande-Bretagne et l'Irlande sont couvertes par l'opting out qui leur a été accordé pour l'ensemble des domaines concernés, et d'autres préoccupations pourraient être apaisées en reprenant la clause dite «de frein» qui avait été insérée dans le projet de traité constitutionnel et consiste en un « droit d'appel » au Conseil européen sur demande de tout Etat membre qui estimerait qu'un projet porterait atteinte aux principes fondamentaux de son système juridique ; f) le Parlement européen vient d'inclure la « pleine utilisation de la clause passerelle dans le domaine de la justice et des affaires intérieures » parmi le «petit nombre de réformes démocratiques» à introduire à ce stade sans révision du traité (résolution du 19 janvier sur le rapport Duff-Voggenhuber: EUROPE/Documents N° 2431 point 9).
Quant aux inquiétudes qui se sont faites jour dans certains Etats membres ou certaines institutions au sujet d'une « tendance éventuelle de la Cour de justice à s'ériger en pouvoir constituant pour pallier l'échec du traité constitutionnel », voici la réponse de Christian Philip: «C'est pour cette raison que le pouvoir politique devrait rependre l'affaire en main et clarifier la situation».
Il reste à voir quelle suite réserveront à cette initiative l'Assemblée nationale d'abord, le gouvernement français ensuite. (F.R.)