La semaine dernière, à l'occasion de l'octroi des premiers certificats de l'"Academia diplomatica europaea" (voir notre bulletin du 3 juin p.5), j'ai prononcé une brève allocution qui ne contient peut-être rien de nouveau pour les lecteurs habituels de cette rubrique, mais résume certaines de mes opinions sur la politique étrangère commune de l'Union (PESC). Trois jours plus tard, et c'est le plus important, Eneko Landaburu, directeur général des relations extérieures à la Commission européenne, a parlé du même sujet devant le colloque de l'Association "Réalités européennes du présent". Voici ce que j'avais dit de mon côté:
"Je me suis formé la conviction que la diplomatie (en donnant à ce terme sa signification la plus ample) aura un rôle central et croissant dans le développement de la PESC. Je ne crois pas à des progrès fulgurants de cette politique, je ne crois pas en particulier aux vertus miraculeuses du vote à la majorité dans ce domaine. Je crois plutôt à une lente et progressive avancée diplomatique.
Je sais bien que des esprits généreux préconisent le passage immédiat au vote majoritaire. Mais je préfère me référer à deux phares de l'Europe. Jacques Delors doutait de l'opportunité même de parler, pour le moment, d'une politique étrangère commune, s'agissant tout au plus de positions et éventuellement d'actions communes sur des questions spécifiques sur lesquelles un accord est constaté. Dans ses "Mémoires", il a écrit: nos pays « ont leurs traditions, leur histoire géopolitique, des relations privilégiées dans certaines zones du monde; comment leur demander d'abandonner tout cela pour une fusion artificielle dans une politique étrangère commune ? ». De son côté, Valéry Giscard d'Estaing était totalement engagé dans la Convention lorsque la crise de l'Iraq a éclaté. Contrairement à la thèse de ceux que je définirais comme les "enthousiastes superficiels", il n'a pas du tout considéré que les divergences entre les Etats membres sur l'Iraq plaidaient en faveur du vote majoritaire dans la PESC. Au contraire, il a expliqué que si le vote à la majorité avait déjà existé, l'Union européenne aurait éclaté. Dans un vote hypothétique pour ou contre l'attaque en Iraq, qui s'imagine que la France et l'Allemagne auraient accepté de soutenir la guerre si leur position avait été mise en minorité? Et qui s'imagine que le Royaume-Uni, la Pologne, l'Espagne de M.Aznar et l'Italie de M.Berlusconi auraient accepté de ne pas soutenir les Etats-Unis? Soyons sérieux.
Voici donc quelle sera la nature de la PESC pendant un certain nombre d'années: s'habituer à discuter ensemble, avoir le "réflexe européen" consistant à étudier en commun les problèmes, préparer des positions communes là où un accord se dégage, décider des "actions communes" là où c'est possible, éventuellement avec la participation d'une partie seulement des Etats membres. Ceci est la tâche d'abord des diplomates et de ceux qui connaissent l'histoire, les traditions, les mentalités des peuples, la situation sur le terrain, et qui sont conscients de la divergence des intérêts. C'est à première vue un objectif peu ambitieux, mais c'est la base de tout: comprendre les enjeux stratégiques et en même temps les raisons historiques des différentes attitudes. Un maître en diplomatie, le vicomte Etienne Davignon, m'a dit un jour qu'après un examen attentif de la fameuse "lettre des huit" (en appui à la position américaine en Iraq) et de la réaction des pays de la "vieille Europe", il était parvenu à la conclusion que tout jeune diplomate aurait pu facilement en tirer un texte commun, tellement les principes de base des deux positions apparemment opposées étaient en réalité semblables! Soutien à l'Alliance atlantique, autonomie de jugement de l'Europe dans le respect de l'Alliance, et ainsi de suite. M. Davignon était peut-être un peu optimiste en affirmant que tout jeune diplomate aurait su construire un texte commun; disons que lui, le vicomte, y aurait réussi, et que la diplomatie européenne de demain peut le réussir."
L'optimisme, modéré et raisonné, d'Eneko Landaburu
Passons maintenant à l'essentiel, à ce qu'a dit le directeur général des relations extérieures de la Commission au colloque de l'Association "Réalités européennes du présent". Il estime que, malgré les lacunes et les difficultés qui ont rempli les gazettes, dans les dernières années, la PESC (politique étrangère et de sécurité commune) et la PESD (politique européenne de sécurité et de défense) ont sensiblement progressé, et que la Constitution offrira des possibilités réelles d'avancées ultérieures. Mais cette consolidation a des limites, représentées notamment par l'exigence de l'unanimité et par le caractère intergouvernemental de l'exercice.
Première constatation, l'identité de l'Europe s'affirme face au monde extérieur. M.Landaburu a cité comme exemple la préparation de la résolution finale du récent Sommet UE/Amérique latine à Guadalajara: c'était la Commission européenne qui parlait au nom des 25. Et lorsque l'Europe s'exprime d'une seule voix, elle pèse, elle est écoutée. "Je ne me rendais pas compte à quel point on reconnaît dans le monde l'identité de l'Europe". A Guadalajara, c'est l'Union qui a demandé d'insérer dans le texte, parmi les objectifs du partenariat, l'exigence que les pays latino-américains progressent sur la voie de la cohésion sociale et de la coopération régionale; et elle l'a obtenu, parce que l'Europe s'exprimait d'une seule voix.
Les limites des ambitions. Deuxième constatation: on ne doit quand même pas croire que l'Europe soit mûre et prête pour "une" politique étrangère commune, parce que les ambitions des Etats membres diffèrent et les gouvernements sont "extrêmement frileux". Pendant la crise irakienne, l'UE a continué à s'occuper activement de ses relations extérieures, mais les chefs de gouvernement entre eux parlaient de tout (la Russie, le Moyen-Orient, le Pakistan, etc.) sauf de l'Iraq. Où sont alors les progrès? Dans le fait que, dans le cadre de la PESC, les Etats membres commencent, aux différents niveaux, à aborder tous les sujets. La recherche de positions communes est permanente. On se parle! Et pour commencer, c'est bien l'essentiel: travailler ensemble. Les trois grandes directions sur lesquelles la PESC travaille s'imposent d'elles-mêmes: a) les Balkans: l'UE doit prendre le leadership dans cette zone, et elle est en train de le faire; b) la politique de voisinage: que ce soit à l'Est, à l'égard de l'Ukraine et de la liste d'autres pays insérés dans le document de la Commission à ce sujet, ou bien dans la Méditerranée, l'UE ne doit jamais oublier qu'il s'agit de ses frontières, de son territoire, et se donner les moyens de sa politique; c) les relations avec les "grands partenaires", des Etats-Unis à la Russie, de la Chine à l'Inde.
Pour la Russie en particulier, M.Landaburu estime que parler de son adhésion à l'UE n'a pas de sens. La Russie n'a aucune intention de s'associer à la PESC; elle a un projet stratégique propre qu'elle entend conduire en autonomie. L'UE doit établir des relations solides avec ce pays et créer des cadres de coopération, pour l'énergie notamment, en défendant ses intérêts.
La nécessité de la cohérence. Les progrès ultérieurs impliquent l'utilisation coordonnée de tous les instruments dont l'Union dispose: son poids politique, bien entendu, mais aussi ses instruments financiers, sa politique de coopération au développement, et - essentiel, ce dernier - l'instrument commercial. Et ceci présuppose la cohérence de toutes les politiques, cohérence qui, pour le moment, n'est pas toujours assurée, selon M.Landaburu. Si chaque commissaire européen veut jouer sa carte, l'UE n'aura pas sur les affaires du monde l'influence à laquelle elle peut aspirer; il faut qu'elle joue toutes ses cartes ensemble.
La cohérence nécessaire englobe aussi les politiques "internes" de l'Union. M.Landaburu a eu à ce sujet une formule frappante: "Les relations extérieures sont la projection externe des politiques internes". On comprend à quel point je suis d'accord avec cette définition. Prenons l'agriculture: l'UE a identifié au cours des années les exigences impérieuses de son agriculture, et sa politique extérieure doit être compatible avec ces exigences. Ce qui n'a certainement pas été le cas (c'est moi qui le dit, pas M.Landaburu) dans la période où Leon Brittan, promettait des zones de libre-échange au monde entier. Certes, l'influence entre les différentes politiques doit être réciproque: le maintien d'une agriculture vivante et efficace en Europe doit déterminer les offres aux pays tiers dans ce domaine, et en même temps les exigences des relations avec les pays tiers (notamment avec les pays pauvres) doivent être prises en compte dans la définition de la politique agricole. La cohérence naît de l'équilibre entre les différentes exigences.
Les perspectives ouvertes par la Constitution. M.Landaburu estime que le traité constitutionnel ouvre maintenant des portes dans la bonne direction. Le ministre européen des Affaires étrangères, qui devrait être là d'ici deux ans environ, pourra assurer à la fois la cohérence (agissant au nom du Conseil tout en étant en même temps vice-président de la Commission) et la visibilité de la politique extérieure de l'Union. La dualité actuelle, avec Javier Solana du côté du Conseil et Chris Patten du côté de la Commission, a fonctionné correctement parce que "Chris Patten est un gentleman", mais objectivement les raisons de friction n'auraient pas manqué. Lorsque M.Solana sera le ministre avec la double casquette (il a déjà été désigné, on le sait) et qu'il disposera de son staff mixte réunissant des fonctionnaires de la Commission, du Conseil et des Etats membres, les conditions existeront pour "créer en dix ou quinze ans une culture diplomatique européenne". Cette prévision optimiste présuppose que la "méthode communautaire" soit consolidée, sans glisser dans la méthode intergouvernementale pure.
En attendant ces développements, la prochaine Commission doit, selon M.Landaburu, se donner un vice-président horizontal responsable de la coordination des initiatives et politiques des commissaires responsables des relations extérieures, de la coopération au développement et de la politique commerciale.
Et la Turquie? M.Landaburu a estimé que si l'UE évolue vers une composition à 30 ou 35 Etats, la "différenciation" devra de toute manière jouer, et alors le cas de la Turquie se présentera de façon toute différente par rapport à aujourd'hui. Il estime que "la majorité des Turcs" accepte les valeurs européennes. Il faut avoir une "capacité de vision" et tenir compte de la contribution à la paix que représentera la preuve qu'un pays musulman peut accepter et pratiquer la démocratie. (F.R.)