Le dilemme auquel ont été confrontés tous ceux qui aiment l'Europe est simple à énoncer. Face à un projet de Constitution européenne qui ne correspond pas aux espoirs des plus ambitieux mais comporte quand même des améliorations sensibles par rapport à la situation actuelle, faut-il être intransigeant et porter un jugements négatif, ou bien s'exprimer positivement tout en indiquant et en déplorant les lacunes?
Les milieux officiels, aussi bien européens que nationaux, ont choisi en règle générale la deuxième option. Quelques-uns ont mis l'accent essentiellement sur les progrès, d'autres ont insisté davantage sur les impasses, mais pour arriver ensemble à la conclusion que la Convention a représenté un succès significatif dans l'histoire de l'Europe. Je sais que des personnes pour lesquelles j'ai beaucoup d'estime sont arrivées à la conclusion opposée, en estimant que les erreurs ou lacunes sont telles que leur jugement global est négatif. Je n'aime pas rester dans l'ambiguïté et je dirais que je partage l'évaluation positive: même si les lacunes sont réelles et même si le volet institutionnel appelle une réflexion supplémentaire, les motifs de satisfaction sont trop importants, à mon avis, pour ne pas l'emporter. Cette conclusion se renforce si l'on considère quelle serait la situation actuelle si la Convention avait échoué.
Un jugement globalement positif. Dans la séance finale de la Convention, vendredi dernier, se sont exprimés des représentants de toutes les tendances, même de celles qui n'avaient pas épargné leurs critiques au président Valéry Giscard d'Estaing et au Présidium en général, même celles qui n'avaient pas obtenu satisfaction sur telle ou telle revendication importante à leurs yeux. Et pourtant, la satisfaction était générale, je dirais presque palpable, on la sentait dans l'atmosphère de la salle. Les deux porte-parole des parlementaires européens et nationaux ont osé des affirmations que l'on ne fait pas à la légère: ils estiment que l'Europe qui sort de la Convention est plus démocratique, plus transparente et plus efficace que celle issue des Conférences intergouvernementales qui l'ont précédée. De l'avis des représentants des gouvernements, le résultat est positif pour les citoyens européens, dont les soucis essentiels ont été pris en considération; l'Europe, qui est actuellement surtout un marché, va devenir "un espace pour le citoyen". Plusieurs orateurs ont souligné le succès de la méthode même de la Convention, sans laquelle certains objectifs qui étaient attendus depuis des années, n'auraient pas été atteints. Les grandes familles politiques ont également été favorables, aux résultats; en particulier, le porte-parole des socialistes a constaté "le succès des valeurs dans lesquelles nous croyons" (et en même temps l'enterrement définitif de la cassure de l'Europe en deux parties).
Pour évaluer le résultat d'ensemble, il ne faut pas oublier les moments difficiles que la Convention a connus. La formule des "options" (ruineuse, car elle aurait offert aux gouvernements une raison valable pour rouvrir tout le débat) paraissait à un moment donné inéluctable; elle a été évitée. Le refus de plusieurs pays de réviser le volet institutionnel du Traité de Nice était sur le point de provoquer une crise et plusieurs observateurs avaient parlé de "Convention bloquée"; cette crise a été surmontée. En définitive, un conventionnel qui avait été en son temps vice-président de la Commission européenne, Henning Christophersen, a estimé pouvoir affirmer: l'Europe de l'avenir sera meilleure que celle du passé.
En regardant vers le futur. Au-delà de ces évaluations générales (voir le compte-rendu dans notre bulletin du 14 juin, pages 3 à 7), je voudrais citer deux autres interventions qui "plongent dans l'avenir". La première concerne le futur européen de la Grande-Bretagne. En parlant au nom des libéraux, Andrew Duff s'est dit convaincu que le résultat de la Convention permettra à un nombre croissant de citoyens britanniques de se défaire de leurs préjugés anti-européens, et à leur pays de devenir un partenaire digne de confiance. Il a été très applaudi. La deuxième intervention concerne la future Présidence italienne de l'Union. Le vice-premier ministre Gianfranco Fini, après avoir estimé que le projet issu de la Convention permettra à l'Europe de devenir une "protagoniste politique" dans le monde et à l'Union de devenir "transparente" et de se faire comprendre par les citoyens, a déclaré que l'esprit de la Convention devra animer la Conférence Intergouvernementale et que l'Italie ne permettra pas que cet esprit se disperse.
Bien des difficultés subsistent. Ce bref survol des motifs de satisfaction exprimés par les conventionnels ne doit cependant pas faire oublier que le chemin est encore long et que les difficultés sont nombreuses. Olivier Duhamel a invité ses collègues à "rester vigilants, car ce que nous avons fait, d'autres voudront le défaire". Certains des obstacles encore à franchir ont été clairement annoncés dans le débat. Au nom des eurosceptiques (ou plutôt euroréalistes, comme ils préfèrent se définir), Jens-Peter Bonde a réaffirmé que le projet actuel transforme l'UE en une fédération, le grand perdant étant le citoyen, car on aura un gouvernement européen que les citoyens ne pourront ni élire ni limoger. Il a confirmé que son groupe présentera un "rapport minoritaire" exposant sa vision de l'Europe et de sa démocratie; il faut interroger les citoyens, a-t-il insisté, car c'est à eux de décider le type d'Europe qu'ils souhaitent.
Les perplexités de la Commission. Mais les vrais obstacles ne sont pas M. Bonde ni les autres "euroréalistes", trop minoritaires pour entraver le consensus. Le problème le plus sérieux réside, à mon avis, dans les perplexités provenant d'autres sources. La ministre espagnole des Affaires étrangères Ana de Palacio a fait une allusion rapide mais claire à une réserve fondamentale de son pays dans le domaine institutionnel, et de leur côté les représentants de la Commission européenne, Michel Barnier et Antonio Vitorino, ont diffusé une déclaration qui rappelle d'abord les huit "avancées extrêmement importantes" dues à la Convention, mais qui indique aussi les quatre domaines où "le niveau d'ambition souhaitable n'a pas été atteint". La Commission demande: a) un élargissement ultérieur du vote à la majorité, au-delà de ce qui est déjà prévu; b) des dispositions plus précises en matière de gouvernance économique de la zone euro; c) la modification de quelques aspects insatisfaisants de la réforme institutionnelle; d) une "clause de révision" permettant de modifier certaines dispositions de la Constitution sans passer par de nouvelles ratifications nationales.
Valéry Giscard d'Estaing a indiqué que les règles de la gouvernance de la zone euro peuvent encore être améliorées, ainsi que quelques autres aspects des politiques de l'UE, en vue d'adapter la troisième partie de la Constitution aux principes retenus dans la première partie; mais cette dernière ne sera pas rediscutée dans les deux sessions supplémentaires de juillet. Il s'ensuit que si la Commission recherche des modifications au projet actuel, elle devra le faire dans le contexte de la CIG (Conférence intergouvernementale). Elle l'a d'ailleurs explicitement annoncé dans la déclaration citée: elle "souhaite que ces points (les quatre cités) puissent être réexaminés lors de la CIG", et elle fera en outre des propositions spécifiques pour "adapter les politiques de l'Union au défi de l'élargissement". Dans ce contexte mouvant, le chapitre institutionnel a un relief particulier, parce que à l'insatisfaction de la Commission s'ajoute celle déjà citée de l'Espagne et celle de nombreux autres pays qui en pratique contestent le passage automatique (en 2009) à la règle de la "double majorité" pour les votes au sein du Conseil.
Ana de Palacio a précisé la position de l'Espagne. Compte tenu du rôle/ guide joué par l'Espagne dans cette affaire, j'ai demandé à Ana de Palacio, ministre des Affaires étrangères et en même temps représentante de son premier ministre dans la Convention, de clarifier sa position. Voici ce qu'elle m'a déclaré: " La CIG ne doit pas renégocier les acquis fondamentaux de la Convention, c'est-à-dire ceux qui intéressent au premier chef les citoyens et qui concernent la sécurité, la lutte contre le terrorisme, certaines questions sociales, etc. Mais la partie institutionnelle du projet doit manifestement être améliorée. L'Espagne n'a pas demandé que sa position à ce sujet soit reprise dans le projet, car elle est opposée à un texte à options: la Convention doit lancer un message clair et positif. Mais le chapitre des institutions a été établi à la hâte, sans une réflexion suffisante (l'Espagne avait demandé la création d'un groupe de travail, ce qui n'a pas été fait). Au sein du Présidium, l'Espagne a joué la solidarité, pour éviter une cassure entre la composante gouvernementale et les autres composantes. Mais maintenant il faut réfléchir. Le mécanisme législatif doit refléter le fait que l'UE est une Union d'Etats et de citoyens: le pouvoir législatif étant partagé entre le Parlement et le Conseil, l'un des deux législateurs doit représenter essentiellement les citoyens, l'autre les Etats. Si le poids démographique est déterminant dans les deux, l'équilibre est rompu. L'Allemagne pèsera plus que les autres au Parlement, c'est juste et c'est normal; mais au Conseil, il faut réexaminer la situation, car d'après le projet actuel trois grands pays suffisent (si l'un des trois est l'Allemagne) pour atteindre la minorité de blocage."
Ana de Palacio a démenti que ses soucis soient liés à la prochaine négociation sur les nouvelles perspectives financières de l'Union, en expliquant: " La question financière est délicate et importante mais elle n'a pas déterminé la position espagnole. J'ai renoncé, pour le prouver, à la disposition qui aurait permis de prolonger jusqu'en 2013 les dispositions de Nice sur le mécanisme de vote au Conseil. De toute manière, dès 2009 l'Espagne sera très vraisemblablement un pays contributeur net. La nôtre est une position de principe: il faut éviter que dans l'Europe future puissent exister des structures hégémoniques".
La composition de la Commission. Un autre aspect encore controversé est celui de la composition de la Commission. Dès que l'on approfondit la formule retenue par la Convention, on constate qu'elle comporte des ambiguïtés à propos notamment de la "rotation égalitaire" des Commissaires.C'est peut-être une formule séduisante à première vue, mais elle ne résout pas vraiment les questions (très complexes, il faut le reconnaître) posées par le fonctionnement et la composition de la Commission. En outre, cette dernière a ajouté à ces préoccupations la question du "président plus permanent du Conseil européen". En fait, c'est tout le volet institutionnel qui sera remis en discussion à la CIG. (F.R.)