La Commission européenne a appuyé le mercredi 6 septembre la stratégie européenne proposée par la commissaire à l'énergie, Loyola de Palacio, pour faire face à la hausse du prix du pétrole au-delà des 30 dollars le baril (voir notre bulletin quotidien du 7 septembre p. 5). Le document de Mme de Palacio analyse les facteurs de cette flambée des prix ainsi que les incertitudes sur les capacités de l'OPEP à réguler les cours. Elle propose quatre lignes d'action: les pressions sur l'OPEP, la concurrence entre compagnies pétrolières sur le marché européen, la promotion d'énergies alternatives et une utilisation prudente de l'instrument fiscal. Nous reproduisons intégralement ce texte.
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L'APPROVISIONNEMENT PETROLIER DE L'UE ET L'EVOLUTION
DU PRIX DU PETROLE
(Note d'information de Mme la vice-présidente de Palacio à la Commission)
I. SITUATION ACTUELLE
Les cours du pétrole ont atteint un niveau historique depuis la guerre du Golfe. Cette flambée des prix pétroliers observée depuis début 1999 a déclenché un débat englobant les trois composantes des prix à la consommation payés par le consommateur européen: 1) le prix du pétrole brut, 2) les marges de raffinage et de distribution et 3) la fiscalité sur les produits pétroliers.
Si la raison de cette explosion des cours se situe clairement au niveau du marché du pétrole brut (elle est bien sûr essentiellement la conséquence de la politique de production restrictive de l'OPEP, c.-à-d. de ses décisions relatives aux quotas de production, ainsi que dans une moindre mesure de la faiblesse de l'euro par rapport au dollar), il importe de considérer également les autres composantes du prix de façon à détecter d'éventuelles marges de manœuvre à ces niveaux.
Dans ce contexte, il faudra également analyser quel sera l'impact de cette hausse et de cette nouvelle volatilité des prix du pétrole sur la croissance et sur l'inflation dans l'UE.
1. Prix du brut
A l'exception de brèves relâches au cours du mois d'avril et autour de la fin juillet, le cours du pétrole brut ne semble plus vouloir quitter une zone oscillant autour 30 $ (pour un baril de qualité Brent - pétrole de la Mer du Nord): il avait atteint cette zone en février 2000, suite à une hausse continue depuis décembre 1998, moment où il avait touché un niveau plancher de 10$ le baril.
La cause principale du quasi-triplement des prix au cours de l'année 1999 doit être recherchée dans les restrictions de production décidées et effectivement mises en œuvre par un groupe de pays producteurs (OPEP et alliés de circonstance). Le comportement de l'OPEP, en tant que cartel, démentait à cette occasion une opinion largement répandue depuis le milieu des années 80 à savoir que l'OPEP n'avait du cartel que le nom et que nous étions entrés dans une phase de prix stables et bas: la chute vertigineuse des prix observée en 1998 fut à même de solidariser les pays membres de l'OPEP (et quelques autres pays producteurs), même si leurs intérêts demeurent structurellement divergents sur le long terme.
La restriction des quotas de production imposée dans un contexte marqué par la vigueur de la demande (notamment due à une reprise de la croissance économique en Asie, une continuation de l'expansion économique aux Etats-Unis et une stagnation de la production non-OPEP suite à la faiblesse des investissements au cours de la période de bas prix qui avait précédé l'actuelle flambée) ont amené les stocks de pétrole au début de l'année 2000 à un niveau particulièrement bas.
Une partie de ces facteurs « fondamentaux » continuent - et continueront vraisemblablement au cours des une à deux années à venir - à permettre à l'OPEP de garder la maîtrise du marché et d'entretenir une tension sur celui-ci par une politique de production maintenant les stocks dans les pays consommateurs à un niveau faible. Le développement de la production non-OPEP, qui réagit avec retard au mouvement des prix, pourra cependant à terme compliquer l'équation pour l'OPEP.
Un élément important à considérer est la décision de l'OPEP d'introduire un concept de bande de prix centrée sur un «prix-cible » de 25 $ le baril, avec un plancher de 22$ et un plafond de 28 $ (sur une base du baril composite OPEP). Si le prix OPEP devait enfoncer pendant 10 jours consécutifs le plancher de 22 $ ou percer pendant plus de 20 jours consécutifs le plafond de 28 $, les pays membres ont marqué leur accord pour se consulter en vue d'un ajustement des quantités de production: ces consultations déboucheraient sur une intervention dans le marché à concurrence d'une réduction ou d'une augmentation de 500 000 barils par jour de la production (1 million de barils par jour = 50 millions de tonnes par an). Un fait saillant dans cet accord réside dans le soutien de l'Arabie saoudite qui peu de temps auparavant exprimait encore sa préférence pour une bande de prix entre 20 et 25 $ le baril pour la qualité « Brent », soit près de 4 $ de moins que la « bande de prix OPEP » .
En fait, le « prix idéal » du point de vue des pays producteurs doit constituer un compromis entre leur volonté de maximiser leurs revenus à court terme et la prise en compte des effets négatifs que des prix trop élevés entraîneraient à plus longue échéance sur ces même revenus (développement de la production non-OPEP et des énergies alternatives, réduction de la demande). Etant donné les différences objectives de situation entre pays producteurs (cfr infra point II.2.B), ce « prix idéal » est nécessairement différent pour les différentes catégories de pays producteurs: la décision sur la fourchette constitue donc en quelque sorte un compromis boiteux (le « prix idéal » étant en fait proche du plafond pour certains, proche du plancher pour d'autres).
Ce qui importe pour l'évaluation de la situation présente, c'est que, étant donné que la fourchette décidée est très large, qu'elle constitue comme indiqué ci-dessus un compromis boiteux et que le mécanisme n'a aucun caractère automatique, son efficacité à stabiliser les prix est très relative. Il faut également relever que le « dosage » des quotas de production pour atteindre un prix-cible est un exercice extrêmement périlleux, pour ne pas dire impossible. L'OPEP a toujours la crainte de décider d'une hausse des quotas trop importante qui ferait plonger les cours comme cela avait été le cas, fin 1997 (cette inquiétude a d'ailleurs été rappelée fin juillet par le ministre du pétrole vénézuélien). On peut donc dire en conclusion que si l'accord sur ce mécanisme devrait permettre d'éviter que le prix grimpe durablement au-delà des 35 $, il ne garantit cependant pas une stabilisation au « prix-cible » de 25 $, même à terme. Tout semble indiquer que l'on se dirige vers une situation où le cours du pétrole demeurera à un niveau élevé. Notre économie et nos politiques devront s'adapter à cette nouvelle donne.
2. Marges de raffinage et de distribution
La question classique que l'automobiliste se pose quand il constate une envolée des prix à la pompe est: est-ce que cette hausse correspond bien à la hausse du prix du brut ? Comme [l'indique la comparaison de l'évolution des indices] du prix moyen de l'essence dans l'Union Européenne avec le prix du pétrole « Brent », la réponse est affirmative jusqu'en mars 2000: on peut en effet constater, au cours de l'année 1999, une étroite corrélation entre les deux évolutions, avec un léger retard dans la hausse des prix de l'essence par rapport à celle du pétrole brut. A partir de mars 2000, on constate cependant une déconnexion, le prix de l'essence évoluant plus défavorablement que le prix du brut au cours du printemps 2000: très récemment, les marges de raffinage ont donc atteint des niveaux qui n'avaient plus été observés depuis la guerre du Golfe.
Mais le fait le plus important à relever est que la comparaison entre Etats membres des prix à la consommation des produits pétroliers hors droits et taxes révèle d'importantes différences. Ainsi, par exemple, le prix hors droits et taxes de l'essence « Euro super 95 » était fin mai 2000 aux Pays-Bas de 452 euros/1000 litres, pour 344 euros au Royaume-Uni (346 euros en France), soit une différence de 31 %. Ces différences existaient déjà antérieurement à l'actuelle flambée des prix, et n'ont donc pas de relations causales avec celle-ci.
Lors des enquêtes récemment effectuées dans le cadre de l'application du Règlement communautaire sur le contrôle des concentrations, les services de la Commission ont analysé la situation concurrentielle du secteur de la distribution des carburants dans une série d'Etats membres. Il a été souligné que, même si certains éléments de coûts peuvent varier entre Etats membres, seuls des comportements oligopolistiques et un manque de concurrence dans la distribution peuvent expliquer de telles différences de prix. A titre d'exemple, les automobilistes français et britanniques bénéficient de la concurrence entretenue par la distribution non spécialisée (grandes surfaces).
Sur base d'un tel diagnostic, la question qui se pose naturellement est celle de l'existence ou non d'infractions au droit de la concurrence, en particulier l'existence ou non de cartels (d'ententes sur les prix). Des enquêtes à ce sujet ont été lancées dans une série d'Etats membres par les autorités nationales. En Italie et en Suède, des sanctions ont été imposées par les autorités de la concurrence à l'encontre de sociétés pétrolières.
3. Fiscalité sur les produits pétroliers
La fiscalité sur les produits pétroliers comprend essentiellement deux composantes: la partie la plus importante (accises) est constituée d'un montant fixe par litre (droits spécifiques), tandis que l'autre (TVA) est constitué d'un pourcentage sur la valeur (droits ad valorem). Cette structure de la fiscalité en Europe joue, dans une certaine mesure, un rôle d'amortisseur sur l'évolution des prix vu que la majeure partie des taxes est constante par unité de volume (et donc indépendante du niveau de prix).
II. PERSPECTIVES A MOYEN ET LONG TERMES
1. Chiffres clés
Combinée à la croissance démographique (8 milliards d'habitant en 2020 et 10 milliards en 2050) et à un taux de croissance annuel de l'économie mondiale avoisinant les 3.5 % au cours des deux prochaines décennies, la demande mondiale d'énergie devrait passer de 9,3 milliards de tonnes équivalent pétrole (tep) en l'an 2000 à 15 milliards de tep en l'an 2020.
La consommation mondiale de pétrole devrait se situer en 2020 aux alentours de 115 millions de barils par jour, par rapport à environ 77 millions de barils par jour en l'an 2000 soit une augmentation de 50 %.
L'OPEP couvrirait 50 % de cette demande avec une production de l'ordre de 55 millions de barils par jour, par rapport à 32 millions de barils par jour en l'an 2000. Cette disponibilité à produire de l'OPEP se justifie par un niveau de coût de production qui demeurera extrêmement avantageux même avec un scénario de prix bas. Il est à noter que le coût moyen de la production OPEP est actuellement de l'ordre de 2 $ le baril. Des marges bénéficiaires importantes constitueront un incitant auquel il lui sera difficile de résister. Quant à la production non-OPEP dont le coût moyen est actuellement de 5 $ le baril, mais un coût marginal supérieur à 10 $, le volume de production sera étroitement lié au développement des prix, les réserves demeurant abondantes.
La consommation intérieure brute de pétrole de l'Union Européenne devrait évoluer quatre à cinq fois moins vite que la demande mondiale puisque par rapport à 12 millions de barils par jour (600 millions de tep) en l'an 2000, elle se situerait à 13,2 millions de barils par jour (660 millions de tep) en 2020. Il convient de souligner que 93 % de cette augmentation serait attribuable au secteur des transports. L'Union européenne (2,6 millions de barils par jour) plus la Norvège (3 millions de barils par jour) produiraient en 2020 environ 6 millions de barils par jour par rapport à 7 millions de barils par jour en l'an 2000.
Au plan de la structure de la consommation finale énergétique de pétrole dans l'Union européenne (1995: 402 millions de tep, 2020: 487 millions de tep), seul le secteur des transports devrait connaître une hausse significative de sa consommation en passant de 270 millions de tep en 2000 à 348 millions de tep en 2020. Ce secteur représenterait pour lors 71 % de la demande finale de pétrole par rapport à 7 % pour l'industrie, 8 % pour le secteur tertiaire et 14 % pour le secteur résidentiel. Au plan des consommations intermédiaires de pétrole du secteur de l'électricité (1995: 75 millions de tep, 2020: 49 millions de tep), les centrales thermiques ne consommeraient plus, en 2020, que 7 % de notre approvisionnement. Les consommations non énergétiques (1995: 80 millions de tep, 2020: 92 millions de tep), dont principalement la pétrochimie, représenteraient 14 % de la consommation intérieure brute.
2. Facteurs clés à prendre en compte
a) L'environnement
L'Union européenne s'est assignée un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre du Protocole de Kyoto en 2008-2012 de 8 % par rapport au niveau atteint en 1990. En 2010, les émissions de CO2 provenant de la consommation de produits pétroliers représenteront plus de 50 % des émissions totales.
Seul le secteur des transports devrait connaître une hausse de ses émissions. Ces dernières s'élèveraient, en 2010, sur la base d'un scénario non volontariste, de 35 % par rapport à leur niveau de 1990. C'est donc dans ce secteur qu'il faut s'efforcer d'effectuer les efforts les plus importants.
La problématique dans ce secteur ne se limite d'ailleurs pas à la seule question des émissions de CO2 et du changement climatique mais également à celle de la pollution atmosphérique par le biais d'autres émissions nocives, particulièrement en milieu urbain.
De tous les effluents gazeux, le transport est responsable de 12 % des émissions de SO2, 69 % des émissions d'oxyde d'azote, 64 % des émissions de monoxyde de carbone, 49 % des composés organiques volatiles (VOC) et 33% des particules.
Bien qu'il soit extrêmement difficile de quantifier les externalités négatives liées au transport, l'on constate que les principaux domaines qui appellent une intervention des autorités publiques concernent principalement l'utilisation de la voiture en milieu urbain et le transport de fret routier à longue distance.
Eu égard à l'effort important qui devra être consenti par ce secteur dans le cadre du protocole de Kyoto, des mesures radicales devront être prises quant au choix des modes de transport. Ces politiques impliqueront tout naturellement une réduction de la consommation de produits pétroliers.
b) La sécurité d'approvisionnement
La dépendance de l'Union européenne à l'égard des importations de pétrole qui est déjà particulièrement élevée, puisqu'elle se situe en 2000 à 75 %, devrait encore augmenter d'ici à l'année 2020 pour atteindre plus de 85 %. En 1999, 43 % de notre approvisionnement pétrolier était originaire de pays membres de l'OPEP dont 30 % de la région du Golfe persique.
Plus de 70 % des réserves mondiales de pétrole sont localisées dans les pays membres de l'OPEP. En 2020, 40 % de la production mondiale proviendra de la région du Golfe persique.
Les événements récents intervenus sur le marché pétrolier tendent à prouver que, même si l'OPEP est parfois qualifiée de cartel faible et peu homogène, les forces centripètes dominent pour l'instant. Cependant, les intérêts et les contraintes des Etats souverains qui le composent sont multiples et complexes, et en grande partie divergents. Si certains de ses pays membres sont partisans d'une maximisation des prix car ayant de faibles réserves, une capacité d'absorption des revenus pétroliers importante, un degré d'utilisation des capacités de production élevé ou un PIB relativement bas, tels l'Algérie, le Venezuela ou l'Iran, d'autres, comme l'Arabie saoudite ou d'autres producteurs du Golfe persique, préfèrent modérer les prix car ayant des réserves élevées, une capacité d'absorption faible et souvent des capacités de production excédentaires: ils désirent éviter l'arrivée d'énergies de substitution et préserver à la fois la place du pétrole dans le paysage énergétique mondial à moyen et long terme ainsi que leurs parts de marché.
Ce n'est certes pas un hasard au regard de ce qui précède si le Venezuela fut un des promoteurs de la réduction des quotas de production début 1999, lorsque le prix du baril de brut oscillait aux alentours de 10 $ le baril, si l'Iran et l'Algérie furent particulièrement réticents au relâchement des quotas de production qui furent décidés par l'OPEP en mars 2000 et si l'Arabie saoudite met actuellement discrètement sur le marché des quantités additionnelles afin d'obtenir une modération des prix.
Quant aux perspectives d'avenir, si on ne doit pas craindre dans un avenir prévisible une pénurie physique, on ne peut préjuger du comportement de l'OPEP en tant que cartel et des pressions ou ressentiments politiques qui peuvent épisodiquement influencer son comportement. On peut cependant déceler plusieurs facteurs qui sont de nature à exercer une influence déterminante sur le niveau des prix, à savoir: le rythme de croissance économique des pays importateurs, les progrès réalisés en matière de maîtrise de la demande, l'addition de nouvelles réserves et le renforcement des normes de protection de l'environnement.
Sur le plus long terme, en tenant compte de la concentration des réserves dans les pays membres de l'OPEP, outre les changements de comportement des consommateurs et les dissensions internes, ce sont les développements technologiques qui constitueront le principal danger pour l'OPEP, à savoir des nouvelles techniques de production dans des zones difficiles et sur base de pétrole non-conventionnel, ainsi que le développement de nouveaux combustibles de substitution et des technologies qui y sont associées, principalement dans le secteur des transports.
Enfin, il ne faut par ailleurs pas oublier la possibilité qu'un événement -par exemple de nature politique et/ou militaire- dans une région de production ou de transit de pétrole provoque soudainement une interruption d'une part importante de l'approvisionnement pétrolier mondial. Les stocks de sécurité et les mesures de crise tels que prévus dans le cadre de l'Agence Internationale de l'Energie et dans la législation communautaire constituent la réponse appropriée à ce type de menace: les efforts dans ce domaine doivent être poursuivis.
Un Livre Vert sur la sécurité des approvisionnements qui devrait être adopté par la Commission d'ici la fin de l'année fera le point sur les perspectives à moyen terme (cf. point III.4).
III. ACTIONS ENVISAGEABLES
1. Les relations avec les pays producteurs
S'il est de l'intérêt à long terme tant des pays producteurs que des pays consommateurs d'obtenir un cheminement prévisible des prix, encore faut-il que ce prix s'établisse dans un marché concurrentiel et non selon un schéma de maximalisation par un groupe de producteurs d'une rente de monopole. Toute autre politique ne bénéficierait ni aux pays consommateurs qui se verraient dans l'obligation d'intensifier prématurément des investissements de substitution ni aux pays producteurs qui assisteraient à une stagnation, durable cette fois, des prix face à une demande réduite pour leur production. De plus, sur le court terme, il n'est pas dans l'intérêt des pays producteurs de mettre en péril la croissance mondiale, victime potentielle de leur politique de production actuelle.
Notre message à l'égard des pays producteurs devrait donc se centrer sur la vulnérabilité de l'économie mondiale à des hausses des prix qui résulteraient d'un schéma irrationnel de gestion des ressources naturelles au niveau de la planète et donc sur la nécessité dans le cadre du développement durable d'initier un dialogue constructif avec eux sur une meilleure transparence et fonctionnement du marché.
Il serait utile dans ce contexte de préparer un vrai débat de fond au prochain Conseil Ecofin qui aura lieu le 29 septembre. Une prise de position au niveau du Coreper pourrait être préparée parallèlement à la tenue de la réunion de l'OPEP rappelant les risques pour la croissance mondiale que fait courir l'évolution actuelle des prix du pétrole et soulignant l'attente par l'Union européenne d'une décision substantielle d'augmentation de la production lors des prochaines réunions des pays membres de l'OPEP (le 10 septembre à Vienne pour la réunion ministérielle et le 27/29 septembre pour le sommet de l'OPEP de Caracas).
2. La politique de concurrence dans l'aval pétrolier (raffinage-distribution)
Il est indispensable de favoriser une structure plus ouverte et concurrentielle du secteur de la distribution des carburants. Un point critique réside dans le développement d'un véritable marché intérieur des produits raffinés (au niveau du marché de gros) permettant un approvisionnement aisé et compétitif pour tout distributeur, y compris en dehors des raffineurs nationaux.
Dans ce but, une comparaison systématique des prix pratiqués pour les produits pétroliers dans les Etats membres serait utile afin de mettre en évidence les disparités entre Etats membres.
La Commission poursuivra ses contacts avec les autorités nationales de concurrence afin d'échanger des expériences en ce domaine. Elle continuera également d'appliquer avec vigilance les règles de contrôle de concentrations dans ce secteur, comme dans les affaires BP/Amoco et TotalFina/Elf.
3. Utilisation des instruments fiscaux sur les produits pétroliers
Etant donné le poids très important des taxes dans les prix payés par les consommateurs de carburant automobile (par exemple, pour l'essence Euro Super 95, entre 53 % en Grèce et 75 % au Royaume-Uni), l'idée a été évoquée par certains - dont notamment l'OPEP - de tenter d'atténuer dans les pays consommateurs la hausse des prix à la consommation par une réduction de la pression fiscale .
Cette idée soulève de sérieuses objections: elle aurait pour conséquence d'indiquer aux pays producteurs qu'ils peuvent continuer à faire augmenter les prix du pétrole brut sans crainte d'une réduction de la demande, puisque l'effet de l'augmentation du brut sur les prix à la consommation serait neutralisé par les réductions de fiscalité.
Une telle approche conduirait à transférer l'équivalent de la réduction des recettes fiscales vers les pays producteurs.
En outre, au regard des politiques du transport et de l'environnement, la fiscalité sur les carburants permet de compenser, même si cela n'est que partiellement, les externalités négatives du transport et en particulier du transport routier.
Toutefois, il ne faut pas négliger l'impact de la hausse du prix du pétrole sur les professions qui sont frappées de plein fouet et notamment les transporteurs routiers. L'impact est d'autant plus sensible que certaines PMEs sont déjà en situation financière délicate. Une baisse provisoire de la fiscalité des carburants pour ces professions pourrait ainsi être envisagée par un certain nombre d'Etats membres. La Commission devra se prononcer sur ces éventuels exonérations ou réductions sur les accises .
4. Réduction de l'intensité pétrolière de l'économie européenne
L'intensité pétrolière de l'économie européenne, c.-à-d. le rapport entre le volume de consommation pétrolière et le Produit Intérieur Brut, a déjà été réduite de moitié par rapport à 1973 (ceci permet déjà une moindre sensibilité de l'économie européenne à la flambée des prix observée récemment par rapport à celles de 1974 et 1979/80), même si dans le passé cette réduction de l'intensité pétrolière fut bien plus générée par des facteurs économiques que par des actions volontaires de la part des pouvoirs publics.
Ce nouveau contexte de cours élevé du pétrole présente sous un jour plus aigu la nécessité de développer une nouvelle stratégie visant à la substitution progressive du pétrole par d'autres sources d'énergie, l'utilisation accrue des énergies renouvelables et alternatives, la maîtrise de la demande, l'amélioration de l'efficacité énergétique, ainsi que la promotion des économies d'énergie. Elles devront concourir à la fois à la protection de l'environnement (notamment eu égard au problème des gaz à effets de serre) et à la réduction de la vulnérabilité de l'économie européenne à l'égard de l'approvisionnement énergétique extérieur. À cet égard, dans le secteur-clé du transport, la maîtrise de la demande de carburants passe également par un rééquilibrage des modes de transport, en particulier pour le fret, au profit notamment du rail et du transport maritime à courte distance et par la limitation de l'utilisation de la voiture individuelle « classique » dans les centres urbains et la promotion de transports urbains « propres ».
Ces politiques font partie intégrante des objectifs stratégiques de la Commission pour 2000-2005. Elles contribueront à réduire la dépendance de l'Europe à l'égard de son approvisionnement pétrolier, dépendance qui constitue une fragilité qui avait été oubliée au cours des quinze dernières années.
Signalons enfin que la question de l'avenir et de la place respective des différentes sources d'énergie (pétrole, charbon, gaz, nucléaire, renouvelables) constitue le sujet d'un Livre Vert actuellement en préparation et destiné à être adopté par la Commission d'ici la fin de l'année. Sur base d'une analyse factuelle de la situation énergétique de l'Union européenne dans les 20 prochaines années, le Livre Vert proposera une stratégie d'ensemble pour renforcer la sécurité d'approvisionnement interne et externe et apporter des réponses au problème de la dépendance énergétique croissante de l'Union vis-à-vis de l'extérieur, dans la double perspective d'une Union élargie et des engagements de Kyoto.