J'exprime une opinion personnelle: seul Jacques Delors est en mesure aujourd'hui d'exprimer une vue d'ensemble cohérente sur la situation de l'Union européenne. Il peut le faire parce qu'il a une vision de l'Europe (ce qui fait défaut à la plupart des autorités actuelles), parce qu'il a une capacité de synthèse extraordinaire et parce que sa situation libre de toute fonction institutionnelle lui permet d'exprimer librement ses opinions n'étant lié par aucun "devoir de réserve". Même pour ceux qui ne partagent pas l'une ou l'autre de ses opinions, il est instructif de l'entendre.
Le 5 avril dernier, à Paris, il s'est livré à cet exercice de synthèse devant la délégation pour l'Union européenne du Sénat de la République française, réunie en commun avec la commission des affaires étrangères et de la défense. Nous reproduisons le texte de son exposé, qui répondait à l'invitation du président de la délégation, M.Xavier de Villepin, à s'exprimer sur: la réforme des Institutions, l'élargissement à l'Est et les "frontières ultimes" de l'Europe, la construction de l'Europe de la sécurité et de la défense. (FR)
I: EXPOSE LIMINAIRE
"J'espère qu'on me pardonnera d'être parfois simplificateur, voire provocateur. Avant d'aborder les questions que vous avez évoquées, je souhaiterais faire quelques brèves remarques sur l'état de l'Union.
Trois facteurs incitent à l'optimisme.
Le lancement d'une politique de défense est le premier, d'autant qu'il s'agit d'une initiative franco-britannique, ce qui prouve que le Gouvernement anglais veut effectivement être, comme il l'assure, "au coeur de l'Europe". Cette initiative a été positionnée de manière à contourner les questions qui divisent, comme le rapport à l'Otan. L'objectif est de disposer d'une force de projection pouvant être employée, dans des conditions à déterminer, à des tâches de maintien ou de rétablissement de la paix, ou de soutien (on doit rappeler également l'importance de l'Union européenne en matière d'aide humanitaire et technique).
Ensuite, le Conseil européen de Lisbonne a marqué une prise de conscience au sujet des Balkans. L'action européenne et internationale dans cette zone passe par une multitude d'institutions, entre lesquelles il est plus que temps d'éviter les doubles emplois. Il faut savoir ce que l'on veut: si c'est la paix, il faut plutôt s'inspirer du modèle de la CECA que de multiplier les structures.
Enfin, la résolution économique et sociale adoptée à Lisbonne va dans la bonne direction, même si, à certains égards, elle est un prolongement tardif du "Livre blanc" de 1993, qui, déjà, mettait l'accent sur le retard européen dans les technologies de l'information. Il est intéressant de voir que, dans le domaine économique et social, on est à la recherche de nouvelles méthodes de gouvernance: la directive ne convient pas, la simple concertation ne suffit pas.
Mais je dois aussi mentionner trois craintes.
Une réforme de fonctionnaires
La première concerne le fonctionnement des institutions. Il reste opaque: même un citoyen bien éduqué ne peut suivre le long cheminement d'un texte dans les méandres du processus de décision. Surtout, le "triangle institutionnel" ne fonctionne plus de manière satisfaisante. Le Conseil "Affaires générales" (CAG) ne joue plus son rôle d'arbitrage et de préparation des réunions du Conseil européen, qui tendent à ressembler à celles du G8. A cet égard, la réforme du CAG lancée à Helsinki est une fausse réforme, une réforme de fonctionnaires. Pour résoudre ce problème, il conviendrait que le CAG soit désormais composé de vice-premiers ministres détenant une autorité -je reprends cette formule qu'il faudrait sans doute nuancer- afin d'imposer une réduction du nombre des textes. Quelque 104 projets de directives doivent être soumis au Parlement européen cette année; c'est beaucoup trop et cela montre que la subsidiarité n'est pas respectée. Quant à l'Assemblée de Strasbourg, elle cherche son style après son coup d'éclat contre la précédente Commission. Au Conseil, le vote à la majorité recule: en l'absence d'un "leadership", comme aucun pays ne veut être mis en minorité, on diffère le moment du vote et, par là même, la prise de décision. Mais peut-être va-t-on vers un néo-fonctionnalisme de fait, puisque le Conseil européen s'est promu lui-même, en quelque sorte, au rang de gouvernement économique et social de l'Union. Il est difficile de ne pas y voir une atteinte à la "méthode communautaire": en faisant cette remarque, je n'entends pas affirmer que celle-ci devrait être exclusive. Je reste partisan d'un compromis entre méthode communautaire et méthode intergouvernementale, à condition qu'il y ait une capacité de décider et de faire appliquer les décisions.
Ma seconde crainte concerne l'Union économique et monétaire (UEM). Au sein de l'UEM, il n'y a pas d'équilibre entre un pôle économique et un pôle politique, à la différence de ce qui se passe aux Etats-Unis. L'euro 11 ne peut en effet prendre aucune décision. Ce déséquilibre n'est pas conforme à l'esprit du traité. Sommes-nous dans une zone de compétition, ou de dumping? Je crois, pour ma part, nécessaire un équilibre entre compétition et coopération, ce qui suppose une pesée du politique. On doit mentionner aussi le problème du contrôle prudentiel. Les phénomènes de concentration et les mouvements financiers de grande ampleur se développent et comportent des risques de faillite: or, les autorités prudentielles restent nationales. Par ailleurs, le problème de la représentation de la "zone euro" à l'extérieur n'est pas réglé.
Enfin, une troisième crainte porte sur l'équilibre entre Est et Sud. Lors du Conseil européen d'Essen, le choix était bien de ne pas sacrifier le Sud à l'Est, et plusieurs Etats membres -les pays méditerranéens, la Grande-Bretagne, la France- allaient en ce sens. Où en est-on aujourd'hui? Je veux croire à la portée du "sommet" euro-africain, mais la politique méditerranéenne de la Communauté ne paraît pas à la hauteur des enjeux.
Le mythe de "l'élargissement unifiant"
J'ai évoqué certains éléments du contexte. Quelles sont, aujourd'hui, les priorités de l'Union ? La tâche principale est de réunifier l'Europe, et je répète à ce propos que la question des contours de l'Union me paraît un peu vaine. Dès 1992, la Commission avait souligné qu'il fallait mettre préalablement les institutions en ordre: cette approche a été écartée au profit d'une fuite en avant. Quoi qu'il en soit, l'affectio societatis me paraît plus importante que la géographie.
L'élargissement pose le problème du nombre. Un "tour de table" à vingt-sept paraît impensable: déjà, à quinze, les ministres n'écoutent plus leurs collègues. De nouvelles méthodes sont indispensables.
L'état des économies des pays candidats doit être plus sérieusement pris en compte. Le PIB par habitant représente, selon les pays, de 20 à 50% de la moyenne communautaire, un seul atteignant ce dernier chiffre. Que vont devenir les politiques communes ? Les moyens dégagés pour l'"agenda 2000" ne suffiront pas à les maintenir.
Par ailleurs, l'hétérogénéité des sociétés est un véritable défi pour le modèle social européen; les inquiétudes politiques propres aux pays d'Europe centrale doivent également être écoutées. Bref, on présente comme une autoroute ce qui est un chemin semé d'embûches.
Une véritable explication s'impose. Nous vivons sur le mythe de l'élargissement unifiant. Déjà, lors du dernier élargissement, certains des nouveaux Etats membres ne manifestaient guère d'intérêt pour la dimension politique de la construction européenne. Croire que l'on va rester sans difficulté dans "l'esprit des fondateurs" me paraît naïf. Nous sommes donc devant des choix, et c'est le sens de ma proposition de "fédération d'Etats-Nations". Pourquoi ces mots? Dans l'entre-deux guerres, les mouvements pour l'Europe ont eu tendance à voir dans la nation un facteur de guerre, qu'il fallait s'employer à dépasser. Ce n'est pas mon avis. La nation reste un cadre d'appartenance dont la mondialisation préserve toute la nécessité. En même temps, il faut fixer dans le traité les compétences de chacun; or, seule l'approche fédérale permet de définir qui fait quoi: compétences exclusives de l'Union, compétences exclusives des Etats, et compétences partagées qu'il faudrait réduire autant que possible; c'est en ce sens que je défends le fédéralisme, que je ne conçois pas de manière idéologique.
J'en viens à la Conférence intergouvernementale (CIG). Les gouvernements, me semble-t-il, sont convaincus qu'avant la fin du processus d'élargissement, il y aura une autre CIG. Dès lors, plus personne ne songe à tout trancher lors de celle-ci.
Sur les trois questions d'Amsterdam, je suis proche des positions exprimées par M. Haenel dans son article du Figaro. Mais, en dernière analyse, on ne pourra séparer ces questions d'une question plus fondamentale: que voulons-nous faire ensemble ?
Sur les coopérations renforcées, le dispositif actuel ne peut fonctionner. De toute manière, peut-on voir dans cette formule un remède à nos difficultés? Il faut huit pays pour lancer une coopération renforcée. Va-t-on voir un groupe de huit en lancer une dans le domaine fiscal, un autre groupe dans celui de l'environnement, un autre encore en matière sociale ? Où serait l'Europe dans ce libre-service et qui pourrait la gérer ?
Sur l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux, je constate que l'exercice se passe bien. L'association des parlements nationaux est positive. Il y a là un enseignement à tirer. Mais le statut de la Charte reste en suspens. Sera-t-elle obligatoire ? Comment vont s'articuler les jugements de la Cour de Luxembourg et de la Cour de Strasbourg? Nous devons bien voir qu'intégrer la Charte dans le traité, si elle contient comme prévu des droits sociaux, entraînera un nouveau transfert de compétences, contre mon avis, car je crois que les questions sociales doivent rester essentiellement de compétence nationale. Quant à voir dans cette démarche la première étape d'une Constitution, c'est peut-être aller vite en besogne. Au risque de paraître vieux jeu, je continue à penser que c'est le traité qui est le mode approprié aux relations entre des Etats souverains.
Il n'est pas trop tard pour lancer le projet de l'avant-garde
Dans mon article du Monde, j'ai souhaité une approche géopolitique de la question de l'élargissement. La mondialisation appelle un effort de régulation. Une grande Europe à trente ou trente-deux peut en être le laboratoire. Elle peut constituer un grand espace économique avec des règles, un exemple pour le niveau mondial. Ce point de vue, on peut le constater, n'est nullement hostile à l'élargissement. Mais que devient alors le projet d'une Europe politique ? C'est pourquoi je plaide pour une avant-garde, mais je souligne qu'il s'agit d'une avant-garde ouverte, n'excluant personne qui aurait la volonté et la capacité d'en remplir les devoirs. On me dit qu'il est trop tard: ce n'est pas le cas. Est-il jamais trop tard pour bien faire ? On me dit aussi qu'on ne discerne pas de mouvement en ce sens au sein des Etats: mais n'est-il pas temps que les pays fondateurs lancent un tel mouvement ? On m'objecte aussi que cette formule serait trop compliquée. L'idée de faire "un traité dans le traité" effraie certains. Soit: on peut envisager quelque chose de plus souple. Rappelons-le, le traité de Rome contenait une "clause Benelux" car le rapprochement entre les trois pays concernés allait à ce moment-là plus loin sur certains points que le traité de Rome.
En tout état de cause, je voudrais souligner à nouveau à quel point il serait préoccupant de laisser s'installer un découplage entre le Conseil européen et le triangle institutionnel. Les rapprocher doit être une priorité."
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NOTE: ce texte est tiré de la publication "Actualités" de la délégation pour l'Union européenne du Sénat français, n.34 de la session ordinaire 1999-2000. Les sous-titres ont été ajoutés par la rédaction de l'Agence EUROPE.
Demain, nous reproduirons, dans cette même rubrique, la deuxième partie contenant les réponses de Jacques Delors aux questions qui lui ont été posées pendant l'audition.