Dramatisation excessive. Après une analyse réfléchie des différents aspects, cette rubrique ne va pas s'aligner sur les anathèmes ou les lamentations excessives qui ont suivi l'échec du Conseil européen de vendredi dernier. Les divergences entre les États membres sur le cadre financier 2014-2020 étaient connues et le report des décisions figurait parmi les possibilités indiquées la veille. Plusieurs délégations étaient arrivées à Bruxelles en annonçant explicitement un certain nombre d'aspects sur lesquels elles n'étaient pas disposées à faire de concessions, en anticipant dès le départ qu'elles auraient utilisé leur droit de veto plutôt que de céder. Aucun compromis global n'était mûr. L'impossibilité d'aboutir à un accord immédiat ayant été assez rapidement constatée dans la soirée de jeudi, la nécessité de poursuivre les négociations quelques semaines plus tard était incontournable.
Mais on a eu droit à la dramatisation. Dans une large partie de la presse, c'était une compétition à celui qui trouvait la formule négative la plus spectaculaire: « Le naufrage annoncé », « Europe, un échec supplémentaire », « Les conflits entre les leaders politiques bloquent la relance de l'Europe », et ainsi de suite. Les mêmes moyens d'information qui ont dramatisé le report auraient été les premiers à critiquer les concessions éventuelles et à les décrire comme ruineuses pour les intérêts nationaux, en annonçant manifestations et grèves. Jusqu'à la dernière minute, plusieurs milieux professionnels de l'un ou l'autre État membre ont demandé à leurs chefs de gouvernement de ne pas céder sur tel ou tel point, les invitant à utiliser plutôt l'arme suprême du droit de veto. En fait, la négociation continue. Mais les divergences subsistent et aucun accord d'ensemble ne se dessine. La situation mérite un effort de clarification.
L'enjeu financier n'est pas l'essentiel. Du point de vue purement financier, les divergences ne sont pas aussi colossales qu'on les décrit. La dotation budgétaire en discussion correspond à environ 0,01% du PIB de l'Union. Certes, dans les circonstances actuelles, chaque pays doit surveiller de près toute dépense. Mais les divergences à propos de la dotation globale portent sur une centaine de milliards d'euros à répartir entre tous les États membres, et pour une période de sept ans. Cette dimension devrait être comparée, par exemple, au coût du sauvetage momentané de la Grèce seule. Première conclusion: la dotation globale ne représente pas en elle-même l'essentiel.
L'essentiel réside dans la manière dont cette dotation sera utilisée. Trois éléments sont en jeu:
a) les politiques communes de demain, avec en tête la politique de cohésion et la politique agricole commune, leur évolution et la répartition de leurs soutiens entre les États membres ;
b) la révision des règles confuses et compliquées qui régissent la participation des différents États membres à une vaste partie des dépenses communes, en tenant compte des ajustements qui sont intervenus au cours des années, avec des modalités parfois bizarres ;
c) les modalités de la contribution britannique aux dépenses européennes, du moment que le Royaume-Uni participe à sa guise aux politiques communes. Je reviendrai plus loin sur cet aspect.
L'enjeu réside donc essentiellement dans la manière dont la dotation globale sera gérée et utilisée. Les politiques communes futures en dépendent. La correction de certaines anomalies budgétaires et de l'excès de règles applicables à l'un ou à l'autre État membre ou groupe d'États membres, introduites au cours des années de manière parfois improvisée, est indispensable.
Le Parlement européen joue son rôle. L'apport du Parlement européen, qui fait valoir son rôle et a son mot à dire, est dans l'ensemble positif et équilibré, même si les positions des groupes politiques sont logiquement différentes. Le président du PE, Martin Schulz, insiste sur l'exigence de faire comprendre aux opinions publiques que l'argent dont on discute n'est pas destiné à « Bruxelles » mais à tous les citoyens de l'UE.
Environ 90 % du budget européen sont directement remis aux États membres, auxquels revient la responsabilité de les redistribuer aux bénéficiaires finaux (agriculteurs et autres). Si les crédits européens étaient supprimés, ils ne seraient pas remplacés par des initiatives nationales ; pour les destinataires finaux, ils seraient perdus, a souligné M. Schulz. De toute manière, l'utilisation des financements européens dépend des autorités nationales ou locales. Et il a aussi observé que, très souvent, l'État membre bénéficiaire destine les financements à des achats dans d'autres États membres ; l'avantage est donc pour tous. La distinction entre contributeurs nets et bénéficiaires nets est donc largement artificielle.
Il est vrai que, suite à l'interruption des délibérations du Conseil européen, certaines réactions au sein du PE n'ont pas toujours évité une certaine dose de démagogie. Selon Joseph Daul, président du groupe parlementaire le plus nombreux (PPE), l'échec de vendredi dernier « est une honte (…) Mythomanes et eurosceptiques on dominé les négociations ».
Mais d'autres réactions sont constructives. Guy Verhofstadt a démoli la position qui veut réduire autant que possible la dotation du cadre financier européen futur, dans le but de garder davantage de ressources au niveau national. Et il a observé qu'en réalité: a) le budget de l'UE ne représente qu'une fraction minime des budgets nationaux ; b) en l'absence de ce budget, les États membres devraient financer directement les dépenses actuellement couvertes par l'UE, par exemple dans le cadre de la politique agricole, avec des complications et des gaspillages sans fin.
M. Verhofstadt a rappelé que la somme des budgets nationaux des États membres dépasse 6.300 milliards d'euros par an et que le budget européen non seulement n'en représente qu'un pourcentage dérisoire, mais qu'en plus son volume augmente bien plus lentement. L'essentiel à son avis n'est pas de se battre pour quelques milliards d'euros en plus ou en moins, mais de favoriser les politiques d'avenir et de faciliter la flexibilité du budget européen. Par exemple: déplacer vers d'autres utilisations, non définies au départ, les crédits non utilisés d'un secteur, au lieu de les rendre aux États membres ; ou créer des ressources propres substantielles.
M. Verhofstadt est moins convaincant lorsqu'il compare la portée du budget européen (autour de 1 % de la richesse globale) à celle du budget américain (qui correspond à environ 24 % du produit national). Une telle comparaison serait significative si les pouvoirs des institutions européennes étaient analogues à ceux du président des États-Unis. En réalité, les États de l'UE maintiennent leur autonomie nationale. Les deux situations seront comparables lorsque les pouvoirs respectifs le seront aussi. Pour le moment, même la Grèce revendique son autonomie nationale, tout en dépendant totalement des financements communautaires.
Ne pas négliger les progrès. Le renvoi à l'année prochaine des délibérations sur le cadre budgétaire futur rend plus ardue la défense de ma thèse selon laquelle, au-delà des apparences, la construction européenne continue à progresser. Notre bulletin rend compte régulièrement des résultats positifs, tout en faisant état également des obstacles et des échecs. L'évaluation d'ensemble est à mon avis favorable, aussi bien pour discipliner le monde de la finance (les effets sont lents mais réels, malgré les obstacles et les réticences) que dans d'autres secteurs (la révision progressive de la politique de la pêche ne représente qu'un seul exemple).
Les obstacles et les lenteurs des progrès dans le cadre financier et ailleurs ne doivent pas faire oublier les trois évolutions politiques fondamentales qui nous attendent: a) les élections européennes de 2014 ; b) la révision du Traité (ou bien un traité nouveau) qui pourrait en résulter ;c) le positionnement du Royaume-Uni (ou de la Grande-Bretagne, si l'Écosse choisit l'autonomie), au sein de l'UE ou en marge.
Le cas britannique. Le cas britannique est le plus spectaculaire. Le Royaume-Uni fait partie de l'UE à sa manière, en choisissant les domaines de sa participation. Il refuse par principe de faire partie de la zone euro ; il ne participe pas aux fonds d'intervention ; il n'entend pas rentrer dans l'espace Schengen (le contrôle des passeports à ses frontières subsiste) ; il a refusé de participer au Traité sur la discipline budgétaire (qu'il appelle Fiscal Compact); il ne participera pas à l'union bancaire envisagée ; il reste en marge des disciplines actuelles ou futures en matière de coopération judiciaire ; il n'adhérera pas aux révisions des traité que MM. Van Rompuy et Barroso préparent pour renforcer la gouvernance européenne. Et quant à sa participation aux dépenses, Cameron rejette a priori l'hypothèse de renoncer au rabais britannique.
En fait, ce qui intéresse Londres est le libre-échange ; un accord dans ce domaine lui serait suffisant. C'est une formule possible, mais qui devrait impliquer sa sortie des institutions communautaires.
Conclusion provisoire. Un compromis global au début de l'année prochaine est loin d'être acquis. Si elle échoue, l'UE devrait s'orienter vers un avenir différent que l'on peut déjà entrevoir, mais qui ne serait pas la fin de la construction européenne. Cette rubrique y reviendra.
(FR)