Il faut attendre que la Constitution entre en vigueur pour que Javier Solana assume les fonctions de ministre des Affaires étrangères de l'Union européenne. Sa désignation par les chefs de gouvernement est officielle, mais il n'est pas question d'en anticiper l'application, par respect à l'égard de ceux qui doivent ratifier la Constitution. Mais on doit préparer soigneusement les changements profonds que la création de cette fonction va entraîner. Sa signification politique est énorme: l'Europe aura son ministre des Affaires étrangères; le numéro de téléphone invoqué par Henry Kissinger, auquel l'Europe répondra en tant que telle, existera. Dès maintenant, le seul fait que Javier Solana ait été désigné à l'unanimité a renforcé son autorité.
Respecter l'autonomie de la Commission et de ses services. Les répercussions institutionnelles seront très considérables. Le futur ministre sera vice-président de la Commission européenne, mais il agira en tant que "mandataire du Conseil" pour tout ce qui concerne la politique étrangère et la politique de sécurité et de défense, et il présidera le Conseil Affaires étrangères. Les répercussions de cette situation sur la nature et l'autonomie de la Commission ont-elles été suffisamment analysées? Le Conseil s'introduira, d'une certaine manière, à l'intérieur de la Commission; et on peut se demander si, par ce biais, la méthode intergouvernementale ne s'y introduira pas elle aussi. Bien entendu, le Conseil n'est pas un simple assemblage de ministres, il est une institution communautaire. Mais il représente quand même les Etats membres. Etre en même temps président du Conseil et vice-président de la Commission, et agir au sein de la Commission en tant que mandataire du Conseil, ce ne sera pas une tâche aisée; on risque le torticolis ou un strabisme accentué. Il semble difficile d'envisager des normes de comportement juridiquement contraignantes; il faudra beaucoup de tact de la part du ministre européen lui-même et du président de la Commission.
Disposer de tous les instruments. M.Solana mérite de ce point de vue toute confiance. La manière dont il gère, en tant que Haut représentant, ses relations avec le Commissaire Chris Patten en témoigne. Mais la situation sera tout autre demain. Aujourd'hui, les difficultés résultent du fait que le Haut représentant a des responsabilités et des compétences politiques alors que les instruments opérationnels, notamment financiers, sont dans les mains de la Commission. Demain, Javier Solana, vice-président de la Commission et en même temps président du Conseil, aura son mot à dire sur l'utilisation des instruments, d'autant plus que la Constitution le charge de "la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union" (art.27 par.3).
Les termes "autres aspects" couvrent un spectre très large d'actions. Le Représentant permanent de la France auprès de l'UE, l'ambassadeur Pierre Sellal, a observé (lors d une audition récente devant le sénat de son pays) que les derniers sommets avec la Russie ont porté en grande partie sur l'adhésion de ce pays à l'OMC, sur des questions énergétiques, sur l'affaire des visas et sur le protocole de Kyoto, c'est-à-dire des sujets relevant de la politique commerciale, de la politique de l'énergie, du domaine "justice/affaires intérieures" et de l'environnement. Au-delà des responsabilités personnelles du futur ministre, ses services auront-ils des compétences étendues à tous les domaines cités, et à d'autres encore ayant un volet extérieur important? Le futur "service européen d'action extérieure" réunira, on le sait, des fonctionnaires de la Commission et du Conseil ainsi que des diplomates des Etats membres. Le périmètre des compétences de ce service doit être défini. Au-delà de la politique extérieure au sens classique du terme, quid, se demandait M.Sellal, de la politique commerciale ou de la politique de développement, et de la "dimension externe" d'autres politiques (environnement, pêche, transports, politique maritime, etc.)? C'est l'autonomie des services de la Commission qui est en jeu, et aussi en partie celle de certains Commissaires. Ce n'est pas seulement une question de compétences, de pouvoirs ou de rivalités: l'orientation elle-même des politiques européennes est impliquée. Il est clair que, dans ses relations avec les pays tiers, le ministre des Affaires étrangères devra avoir la possibilité de mettre sur la table tous les instruments dont l'Union dispose. Il serait absurde qu'il ne puisse pas promettre à un pays tiers une assistance financière ou annoncer une concession commerciale, en disant: "Ceci, ce n'est pas moi, adressez-vous à mon collègue."
Autonomies à respecter. La responsabilité de M.Solana de coordonner les différentes politiques devrait éviter des situations absurdes. Mais l'autonomie de certaines politiques européennes doit être respectée, par exemple celle de la politique de développement. Louis Michel, qui en aura la responsabilité, a souligné devant les parlementaires que la coopération au développement a ses finalités propres et "ne doit pas être instrumentalisée à des fins d'efficacité politique" (voir notre bulletin du 24 septembre p.14). Une collaboration étroite entre le futur ministre et les Commissaires chargés d'autres politiques sera nécessaire, tout en respectant l'autonomie de la Commission et de ses services. Tâche délicate. (F.R.)