Rien de dramatique malgré quelques aigreurs. En mettant hier l'accent sur les effets positifs du projet Almunia pour la réorientation du Pacte de stabilité, je me suis limité à des considérations de caractère général et institutionnel, sans commenter le contenu des différents ajustements suggérés, car le grand débat à ce sujet ne faisait que commencer. Je constate toutefois qu'à présent les remarques, voire les critiques, fusent de tous côtés, et on a l'impression que certaines réactions hâtives ont même fait l'économie d'une lecture attentive du texte. Joaquin Almunia n'a pas caché sa sensation que, par exemple, les critiques du premier ministre hongrois visaient davantage ce que la presse avait annoncé la veille que le contenu réel de son document… Parfois, c'est une partie de la presse qui s'est fourvoyée, notamment à propos des observations très prudentes du président de la Banque centrale européenne (BCE): certains journaux ont titré avec éclat qu'il désapprouvait le projet de la Commission, d'autres dans le sens exactement contraire. En fait, M. Trichet avait réaffirmé, la veille de la décision de Bruxelles, son opposition à toute modification du texte du Pacte mais il s'était déclaré heureux d'une amélioration de son fonctionnement. C'est exactement le sens de la communication de la Commission. La BCE n'a pas commenté ensuite son contenu.
Les échanges d'opinions ont pris dans quelques cas un ton plutôt aigre. La manière dont la Bundesbank a donné l'impression de vouloir dicter au Conseil Ecofin ce qu'il doit faire n'a de toute évidence pas plu au président de ce Conseil, Gerrit Zalm, qui a souligné sèchement la responsabilité exclusive des ministres (voir notre bulletin d'hier page 14). Les quelques mots insérés dans le communiqué qui a fait suite à l'entretien entre Jean-Claude Juncker et José Manuel Barroso sont à souligner parce que le premier présidera le Conseil et le second la Commission dans la phase décisive du débat (premier semestre de l'année prochaine). Il est dit dans ce communiqué (voir notre bulletin du 8 septembre, p.6) que les deux personnalités sont d'accord pour estimer que le lien entre l'évolution de la conjoncture et le respect des règles d'une part, la flexibilité dans l'application d'autre part, "permettraient un respect plus rigoureux du Pacte".
Dans l'ensemble, il n'y a aucune raison de dramatiser. L'orientation fondamentale du document va dans le sens de ce qui était demandé à peu près partout: rendre le fonctionnement du Pacte plus "intelligent" et plus souple. La Confédération européenne des syndicats (CES) a reconnu que le document va dans la bonne direction, tout en estimant logiquement qu'il ne va pas assez loin dans le soutien à la croissance économique. La CES a annoncé qu'elle fera des propositions, ce qui est souhaitable et positif; John Monks a raison de réclamer une participation active et raisonnable des syndicats à ce débat européen.
Les réactions des parlementaires européens ont été, elles aussi, globalement positives à l'égard de l'orientation générale du projet, à quelques exceptions près, notamment de la part de la droite en Allemagne (voir notre bulletin du 7 septembre page 13).
Un premier volet à relire… Les commentateurs ont mis davantage l'accent sur le premier volet du projet Almunia ("réorienter le Pacte de stabilité et de croissance") que sur le deuxième (coordonner les politiques budgétaires), et c'est sans beaucoup de succès que Joaquin Almunia a souligné le parallélisme et le lien étroit entre les deux, le second étant aussi important que le premier. Certes, le premier est plus spectaculaire; il parfois été présenté comme un tournant en direction d'un "Pacte à la carte", c'est-à-dire ajustable sur mesure pour chaque Etat membre. M. Almunia rejette cette interprétation, et ce n'est pas sans malice qu'il a observé (dans une interview) que ce n'est pas la Commission mais plutôt le Conseil Ecofin qui a réservé un traitement différent à la France et à l'Allemagne par rapport à ce qu'il avait décidé auparavant à l'égard de tel ou tel pays moins imposant. Les quatre points de la réorientation du Pacte (importance du critère de la dette publique, prise en compte des circonstances nationales dans la correction des déficits, inclusion de la "faible croissance" parmi les circonstances exceptionnelles, constitution d'excédents dans les périodes de croissance) ont été amplement commentés. Je me limiterai donc à suggérer de lire le texte intégral de la communication au lieu de se contenter des commentaires (bien que la Commission l'ait largement diffusé, le texte sera reproduit la semaine prochaine dans notre série "EUROPE/Documents" afin que tous nos lecteurs puissent l'avoir sous les yeux dans une forme maniable et pratique).
… et un second volet trop négligé. En revanche, le second volet sur la coordination des politiques budgétaires nationales a été plutôt négligé. Or, sa signification économique est évidente: établir les règles à Bruxelles et adopter chaque année au niveau de l'UE les "Grandes orientations de politique économique" (GOPE) est un exercice séduisant mais qui n'est pas suffisamment efficace, si ensuite l'application concrète des GOPE ne se concrétise pas au moment de l'élaboration des budgets nationaux et n'est pas ensuite contrôlée en commun au sein des institutions communautaires. Or, l'opération n'est pas facile, car les budgets sont discutés et approuvés par les parlements nationaux, dont l'autonomie est incontestable mais qui ne connaissent même pas l'existence des GOPE, ou de toute manière n'en tiennent pas compte. Et c'est à ce point que le deuxième volet du document Almunia prend aussi une signification hautement politique.
Impliquer les parlements nationaux dès l'élaboration des GOPE. Pervenche Berès, présidente de la commission des affaires économiques du PE, a dit des choses très intelligentes à ce sujet dans une interview récente. Je la cite: "Les parlements nationaux devraient être impliqués dans les discussions sur les GOPE dès leur élaboration, en avril de chaque année (pour l'année suivante). Ils prendraient le relais du Parlement européen. Il faut politiser au sein de chaque Etat ces débats sur les orientations économiques. Sinon, les citoyens diront immanquablement que tout se décide sans eux à Bruxelles." La technique est connue et parfaitement au point au sein des autorités nationales (fidèlement et benoîtement suivies par une partie de la presse): si les politiques de relance économique traînent ou sont inexistantes, la faute en est toujours à Bruxelles: ce sont les institutions européennes qui empêchent d'agir.
Ecoutons encore Pervenche Berès: "Aujourd'hui, les gouvernements ne font jamais référence aux GOPE, lors des débats budgétaires nationaux. Pour les ministres de l'Economie, ces GOPE relèvent d'un débat purement académique qu'ils laissent à l'écart des forums nationaux. C'est cela qu'il faut changer. Si l'on veut relancer la croissance, on ne peut se contenter d'additionner des politiques économiques et budgétaires nationales. Il faut davantage de volonté commune."
Dépassement d'une longue incompréhension. Le premier élément de la recette à appliquer, c'est donc l'implication conjointe du Parlement européen et des parlements nationaux dans l'élaboration des GOPE. Cette position de la parlementaire socialiste française confirme le dépassement d'une longue incompréhension. Pendant longtemps, le Parlement européen et les parlements nationaux s'étaient regardés en "chiens de faïence", le premier jaloux de ses prérogatives et préoccupé de les affirmer, les seconds méfiants et perplexes face aux transferts successifs de compétences en direction de Strasbourg. Les efforts pour créer des lieux de contact entre parlementaires nationaux et européens, certes louables, n'avaient pas eu au commencement beaucoup de succès. Le tournant a été pris, à mon avis, au sein de la Convention qui a élaboré le projet de Constitution pour l'Europe. Pour la première fois, les parlementaires nationaux siégeaient dans un organisme commun, sur un pied d'égalité avec les institutions communautaires et les gouvernements nationaux, et les résultats ont dépassé les prévisions. La plupart des parlementaires nationaux se sont lancés avec passion dans l'entreprise en prenant très souvent des positions de pointe en faveur de l'intégration européenne, et en contribuant largement au succès de la difficile entreprise (je peux témoigner personnellement de l'engagement et de l'efficacité de l'action de plusieurs d'entre eux: Pierre Lequiller, Lamberto Dini, John Bruton, Ben Fayot, Hubert Haenel, etc.). Un lien permanent entre parlements nationaux et Parlement européen a été préconisé avec vigueur par le président de la Convention Valéry Giscard d'Estaing. Ce que prône à présent Pervenche Berès en serait une concrétisation significative.
M. Almunia allait déjà dans le bon sens. Le deuxième volet du document Almunia va déjà dans ce sens. Il affirme que la surveillance communautaire des politiques budgétaires nationales doit dépasser le "volet disciplinaire" pour être placée dans une perspective plus large et il précise: "renforcer le lien entre les GOPE, le Pacte de stabilité et de croissance et les processus budgétaires nationaux améliorerait l'efficacité des politiques économiques". Il suggère à cet effet de modifier le calendrier actuel des analyses et procédures communautaires afin de le rendre davantage compatible avec le processus budgétaire national, en formulant des suggestions précises, et il se réfère aussi explicitement à la possibilité de "mieux faire participer les parlements nationaux, à un stade précoce de la planification budgétaire". Le lien entre les recommandations des GOPE et les budgets nationaux est clairement indiqué.
Vers la gouvernance économique de la zone euro. La suggestion de Pervenche Berès va plus loin, et avec sa vivacité habituelle elle affiche clairement l'objectif final: "les propositions de Joaquin Almunia sont encore loin du compte à propos de l'indispensable renforcement de la gouvernance économique de la zone euro. L'UE, c'est un comble, n'a pas avancé sur ce point depuis la naissance de la monnaie unique!"
Il ne sera certes pas facile de progresser dans cette direction, car il faudra trouver un juste équilibre entre l'autonomie des Etats et des parlements nationaux dans la définition des politiques économiques et la cohérence indispensable de ces politiques, à l'intérieur de la zone euro. S'y ajoutent les réticences institutionnelles des pays qui ne font pas partie de cette zone, avec le Royaume-Uni en tête, et qui ne participeraient pas pleinement à ces exercices. Mais on doit féliciter Pervenche Berès d'avoir soulevé à nouveau le problème de fond de la gouvernance économique de la zone euro. (F.R.)