La période des vacances de Noël et du Nouvel An n'est pas forcément avare de réflexions et même d'intuitions. Pendant ces deux semaines a été en pratique enterrée l'hypothèse de doubler l'UE actuelle par une deuxième Europe restreinte et séparée. La problématique de l'Europe à deux vitesses, des coopérations renforcées, de l'avant-garde ou du groupe pionnier (ce n'est pas la dénomination qui compte) a été clarifiée. Il en résulte que l'objectif, le projet très largement partagé, n'est pas une construction nouvelle en dehors de l'Union. Après l'échec du Sommet de décembre sur la Constitution, on avait assisté à une cacophonie de prises de positions. Mais les divergences étaient souvent plus apparentes que réelles, car elles se référaient à deux hypothèses différentes: soit à des initiatives en marge de l'Union (et l'opposition était vive, y compris de la part du nouveau président du Conseil européen: voir notre bulletin d'hier), soit à des initiatives dans le cadre de la Constitution (encouragées, voir cette rubrique du 20 décembre).
La France a clarifié sa conception de "l'architecture de l'Europe de demain". Des doutes subsistaient quand même. En particulier, l'attitude de Jacques Chirac dans la phase finale du Sommet de Bruxelles avait suscité quelques perplexités. Un certain nombre de participants et plusieurs observateurs avaient eu l'impression que le président de la République française souhaitait, ou du moins ne craignait pas, la rupture à propos de la Constitution. Il aurait préconisé une déclaration immédiate des pays fondateurs, à souscrire par la grande majorité des Etats membres, en faveur du projet de Constitution issu de la Convention, de façon à isoler les pays qui maintenaient des réserves fondamentales sur ce texte. Il n'avait pas été suivi, son initiative ayant été considérée comme inopportune ou du moins prématurée. Dans sa conférence de presse finale, Jacques Chirac avait clarifié son idée du "groupe pionnier" (voir notre bulletin spécial du 14 décembre, pp.4 et 5), sans toutefois dissiper toutes les perplexités. D'ailleurs, le Premier ministre espagnol José Maria Aznar se référait sans doute en premier lieu à la France en parlant de quelques pays qui "étaient arrivés au Sommet avec la claire détermination de ne pas aboutir à un compromis", alors que, d'après lui, son pays "voulait l'accord"; et il rejetait les critiques également à la Pologne et à la Présidence italienne (voir notre bulletin du 31 décembre, page 5). Ensuite, un texte du ministre des Affaires étrangères Dominique de Villepin a précisé et clarifié la conception française de "l'architecture de l'Europe de demain" (texte résumé dans notre même bulletin du 23 décembre, page 5).
En pratique, la France voit une Europe comportant un "socle commun" représenté par "l'espace européen de prospérité et de solidarité" et impliquant le grand marché unique, les transports, l'innovation, la recherche, la formation et aussi - détail très significatif - les aides régionales communautaires et les grandes infrastructures. Dans tous ces domaines, les règles communes s'imposeront à tous. Des "efforts supplémentaires d'intégration réuniraient les Etats membres disposés à aller plus loin", mais - élément essentiel à souligner trois fois - "dans le cadre des dispositions de la future Constitution", et "en préservant la cohésion des institutions européennes tout en inventant des dispositions particulières en leur sein pour les groupes pionniers". Voila qui est clair: pas d'initiatives en dehors de l'Union ni de coopération intergouvernementale codifiée pour remplacer la méthode communautaire; les institutions européennes (on pense notamment au Parlement européen et à la Commission européenne) garderaient leur compétence générale, avec des dispositions institutionnelles ad hoc pour l'avant-garde. C'est mieux, plus clair et plus simple, et surtout plus réaliste, que ce qui existe actuellement pour la zone euro…
Ces précisions sont essentielles notamment pour les pays du Benelux qui participeraient sans doute à toutes les coopérations renforcées, mais avec le danger de ne pas peser lourd si l' organisation de celles-ci était intergouvernementale. Le cas de l'initiative politique concernant l'Iran a été instructif: la Belgique était à l'avant-garde à propos de l'Europe de la défense (elle avait notamment organisé le sommet à quatre à ce propos), mais elle a été laissée de côté dans l'initiative franco-britannique-allemande auprès de l'Iran à propos du nucléaire; et les trois Grands annoncent d'autres initiatives analogues… Les Etats membres moyens et petits, en particulier les nouveaux Etats membres, devraient y réfléchir.
De Jacques Delors à Romano Prodi. Il semble évident qu'un texte tellement significatif ne peut pas avoir été lancé par le ministre des Affaires étrangères sans l'approbation du Premier ministre et surtout du Président de la République, qui, en France, représente l'autorité suprême en matière de politique étrangère et de défense. Les remarques malicieuses selon lesquelles Chirac préparait le chemin pour court-circuiter les institutions communautaires et revenir à la coopération intergouvernementale étaient donc pour le moins excessives; et la tendance à supprimer la politique de cohésion devient moins évidente, car le texte de M. de Villepin situe clairement les "aides régionales" parmi les compétences de la grande Europe. Il est intéressant de constater à quel point l'architecture de M. de Villepin correspond à ce que Jacques Delors préconise depuis trois ans, c'est-à-dire: une définition claire des objectifs, fondamentaux mais peu nombreux, de la "grande Europe" (parmi lesquels il insère le respect des identités nationales de tous les Etats membres), en faisant jouer pour le reste la "différenciation" entre les Etats membres, qui a toujours existé et est "un facteur de dynamisme" (l'euro n'existerait pas si l'on avait attendu l'unanimité des Etats membres pour agir).
L'on constate aujourd'hui une vision analogue chez l'actuel président de la Commission Romano Prodi. Dans sa première interview de ce début d'année, il a déclaré: "Approuver le texte élaboré par la Convention reste la première priorité. Ce n'est qu'à l'intérieur de ce cadre que pourront être prises des initiatives pour aller plus loin et plus vite, ainsi qu'on l'a fait avec l'euro, sans casser le tissu des règles communes." M.Prodi a toutefois ajouté: "mais si la situation ne se débloque pas dans le courant de l'année, quelqu'un pourra (et peut-être devra) prendre l'initiative de progresser. Ce pourraient être les pays fondateurs. Ou bien, et c'est même souhaitable, un groupe mixte d'Etats membres anciens et nouveaux qui partagent les mêmes ambitions européennes. Le train de l'Union ne pourra pas progresser indéfiniment au rythme du wagon le plus lent, surtout que j'ai la sensation que tel ou tel wagon n'a aucune intention de bouger, ou s'efforce même de revenir en arrière."
Un schéma clair. Le schéma est donc maintenant clair: priorité à la Constitution; des initiatives en dehors du cadre de l'Union actuelle ne seraient à envisager que si la Constitution ne se débloque pas d'ici la fin de l'année. Même le pays qui paraissait le plus impatient, la Belgique, semble maintenant se soucier davantage de sauvegarder le cadre institutionnel qui existe et qui a fait ses preuves. Dans son discours de novembre dernier à l'Université Humboldt, à Berlin, Guy Verhofstadt avait dénoncé l'attitude de certains pays qui rejettent les buts politiques du projet européen en donnant l'impression de ne voir dans l'UE qu'une "union pour la coopération économique ou, pire encore, essentiellement une source de soutiens financiers". En cas d'échec de la CIG, il voyait alors émerger "un noyau dur, une fédération européenne au sein de l'UE". Il a peut-être réfléchi ensuite au risque que cette nouvelle création ait un caractère intergouvernemental, en réduisant pratiquement à zéro le rôle des pays petits et moyens. Le couple France/Allemagne, qui, dans une Europe à 25, ne sera qu'un élément important d'un ensemble très vaste, représenterait en revanche un véritable directoire dans une petite Fédération… Il a été observé que, depuis le Sommet de décembre, le Premier ministre belge ne cite plus les termes "avant-garde" sans y ajouter l'adjectif "communautaire". Dans l'Europe des Six, aussi bien la Belgique que les Pays-Bas et même le Luxembourg ont eu la présidence de la Commission européenne et d'autres rôles essentiels; dans une petite fédération intergouvernementale, ce serait moins probable… Robert Toulemon, dont les réflexions ont joué un rôle dans la préparation des travaux de la Convention, a écrit: "Si l'avant-garde devait s'organiser sur le mode intergouvernemental, à la première difficulté, les divergences de points de vue ou d'intérêts, n'étant pas soumises à un arbitrage supranational, provoqueraient une paralysie dont les Etats demeurés à l'extérieur ne manqueraient pas de se gausser."
La vision de VGE et la position hongroise. Et puis il y a, bien entendu, Valéry Giscard d'Estaing. Il doit être écouté, ne serait-ce que parce que le projet de Constitution porte son nom. A la veille de Noël, il avait ainsi répondu à la question de savoir s'il faut se lancer dans la création d'un noyau dur: "non, pas pour le moment. Concentrons nos efforts sur l'adoption de la Constitution, discutons avec les Etats qui ont eu des hésitations, essayons de comprendre leurs demandes." Les pays fondateurs devraient-ils affirmer leur volonté d'approuver la Constitution, à Six si nécessaire? Voici sa réponse: "peut-être devront-ils le faire s'il apparaît qu'elle ne peut pas être adoptée à 25". VGE ne croit pas que le couple franco-allemand puisse agir seul: "le groupe des pays fondateurs est peut-être plus qualifié parce qu'il reflète mieux la réalité européenne d'aujourd'hui: il comprend le pays le plus grand, l'Allemagne, et le plus petit, le Luxembourg. Il présente une diversité d'orientations politiques qui en fait un panel plus représentatif. D'autres pays soutiennent les mêmes positions: la Grèce, la Hongrie, le Danemark. Parlons de l'ensemble de ces pays et imaginons leur rôle."
La référence à la Hongrie est significative car son Premier ministre Peter Medgyessy a marqué de façon explicite sa volonté de faire partie de toute avant-garde éventuelle, même s'il estime prématuré d'en parler maintenant (voir notre bulletin du 30 décembre page 4). Il trouve justifié que l'Allemagne ait davantage de poids au sein du Conseil non seulement parce c'est le pays le plus peuplé, mais aussi parce qu'elle "alimente le budget communautaire" davantage que tout autre; à son avis, la Pologne s'est trouvée "enfermée dans un piège qu'elle a elle-même construit." J'ajoute que, selon des indiscrétions de source diplomatique, les positions de Slovénie, République tchèque et Lettonie sont proches de la position hongroise.
Il reste à considérer calendrier et modalités de la reprise des travaux. Je le ferai demain. (F.R.)