Rien de sensationnel, mais quand même… Que peut-on attendre du supplément des travaux de la Convention qui va se dérouler ce vendredi 4 juillet et la semaine prochaine? Rien de sensationnel, continue à répéter son président Valéry Giscard d'Estaing. Il a évidemment raison. Parce que, après la présentation du projet de Constitution aux chefs de gouvernement, la Convention ne va pas revenir sur le consensus largement atteint. Pour l'opinion publique la cause est donc entendue: les principes, les orientations et les dispositions essentielles de la Constitution restent tels quels, et les progrès pour l'unification de l'Europe sont ceux que VGE lui-même a soulignés dans sa présentation au Sommet de Thessalonique.
La situation est un peu différente si l'on s'adresse non pas à l'opinion publique en général, mais à ceux qui ont suivi et suivent les travaux de la Convention pas à pas, dans les détails, et sont en mesure d'évaluer même des modifications apparemment mineures ou purement techniques. C'est à eux qu'aujourd'hui je m'adresse. Le nombre d'amendements aux parties III (politiques de l'Union) et IV (dispositions finales) du projet est pharamineux: presque 1700. Le Présidium attend le débat de ce vendredi pour évaluer quels amendements sont susceptibles de réunir le consensus nécessaire pour être introduits dans le texte. Mais il a quand même déjà opéré quelques changements qui lui paraissent susceptibles d'être acceptés par consensus et qui concernent essentiellement les trois points suivants:
a) service diplomatique commun. Voici la formule du Présidium: "Dans l'accomplissement de son mandat, le ministre des Affaires étrangères de l'Union s'appuie sur un service européen pour l'action extérieure. Ce service travaille en étroite collaboration avec les services diplomatiques des Etats membres." C'est la formule proposée par les ministres des Affaires étrangères allemand et belge, Joschka Fischer et Louis Michel. La Commission européenne souhaite un texte plus précis, lui confiant la responsabilité de gérer le service commun qui serait composé de fonctionnaires du Conseil et de la Commission ainsi que de diplomates des Etats membres. Mais ces aspects pourraient être réglés plus tard, en dehors de la Constitution.
b) services d'intérêt économique général. Le présidium a retenu pour ces services une base juridique qui, en pratique, implique un règlement communautaire horizontal fixant des dispositions générales qui leur seraient applicables. On sait que cette formule est contestée à l'intérieur même de la Commission, laquelle, dans son Livre vert, n'a pas pris position; elle attend le résultat de la large consultation entreprise ainsi que le débat du Parlement européen (rapport Herzog). Affaire à suivre.
c) représentation extérieure de l'euro et présidence du Groupe de l'euro. Le Présidium a accepté de prévoir que les positions communes de la zone euro vis-à-vis de l'extérieur soient adoptées par le Groupe de l'euro (ou par le Conseil Ecofin restreint réservé aux ministres de la zone euro) sur proposition de la Commission. Par ailleurs, le Présidium prévoit que le président du Groupe de l'euro soit nommé pour deux ans et demi au lieu de deux ans (alignement sur la durée d'autres présidences).
Le Présidium ne s'est pas prononcé sur d'autres amendements plus controversés impliquant des questions de fond: il attend de vérifier en plénière le soutien dont ils bénéficient. Voici quelques explications.
Une tactique pour l'extension supplémentaire du vote à la majorité? Les amendements en ce sens sont nombreux, mais, d'après le dépouillement effectué par les experts, trois domaines sont surtout visés: a) la fiscalité (taxation). La Commission insiste pour que le vote majoritaire soit introduit dans quelques cas (voir cette rubrique du 26 juin pour la position du Commissaire Bolkestein); b) la politique étrangère commune, lorsque une initiative est proposée par le ministre des Affaires étrangères de l'Union avec l'appui de la Commission européenne. Le passage au vote majoritaire pourrait être progressif, grâce à une "clause évolutive"; c) les révisions futures de la Constitution . Certains amendements visent une procédure majoritaire explicite, inscrite dans le texte, au-delà de la procédure de l'article IV-6 du projet actuel.
Il est improbable que les amendements sur ces trois points reçoivent un soutien suffisant permettant au Président de constater l'existence d'un consensus. On connaît en effet la ferme opposition britannique à propos de la fiscalité, et les nombreuses réticences d'origines diverses sur les deux autres points.
Dans ces conditions, les conventionnels favorables seraient en train, d'après certaines indications, d'élaborer une tactique alternative pour préparer l'extension du vote majoritaire. Ils s'efforcent de recueillir des appuis suffisants pour amener le Président à annexer à la Constitution un document analogue à celui qui indique la position minoritaire des "eurosceptiques", indiquant cette fois-ci l'existence d'une majorité de la Convention favorable à l'extension du vote majoritaire. À défaut, le problème serait soulevé dans la CIG (Conférence intergouvernementale), notamment par la Commission européenne, dans son "avis" attendu en septembre. La Commission se prononcera sans doute pour le passage au vote majoritaire sur un paquet de questions, dans quelques cas à titre immédiat, dans d'autres à partir de 2009.
Maintenir la règle de l'unanimité dans les relations avec les pays tiers en matière culturelle? Plusieurs représentants des gouvernements, conduits par les ministres français Dominique de Villepin et belge Louis Michel, ont déposé des amendements visant à maintenir la règle de l'unanimité pour définir la position de l'Union dans les relations avec les pays tiers dans le domaine culturel. Cette règle existe dans le traité actuel, mais le projet de Constitution la supprime dans le but d'uniformiser les procédures de la politique commerciale commune. On connaît la situation: le Traité de 1958, rédigé lorsque les relations économiques internationales concernaient essentiellement les échanges de marchandises, ne s'occupait pas directement des autres aspects. Par la suite, les services, les brevets et d'autres biens immatériels (dont ceux liés à la culture) ont pris progressivement de l'importance. Compte tenu des excellents résultats de la politique commerciale commune et de l'exigence de la consolider et de la renforcer, la Convention s'est prononcée en faveur de la généralisation de la règle de la majorité, par son extension (avec une seule exception) aux domaines qui sont aujourd'hui soumis à la règle de l'unanimité. Mais la France et plusieurs autres Etats membres estiment que la règle de l'unanimité doit être maintenue pour les aspects culturels des accords commerciaux.
La question est très controversée. Pascal Lamy estime que le passage au vote majoritaire est favorable à la culture européenne, parce que l'inclusion de la sauvegarde et du développement du patrimoine culturel européen parmi les objectifs de l'Union (article 1-3 de la Constitution) implique des actions positives, et celles-ci seront plus facilement approuvées et mises en oeuvre si les décisions sont prises à la majorité. Le droit de veto est purement "défensif", c'est-à-dire qu'il appartient à une phase qui devrait être désormais dépassée, vu le consensus de la Convention sur le respect de la diversité culturelle et linguistique. Pour la France, en revanche, le principe de l'"exception culturelle" doit être maintenu afin d'empêcher que des éléments fondamentaux de la politique culturelle soient négociables avec des pays tiers ( notamment les Etats-Unis). C'est pourquoi Dominique de Villepin a présenté l'amendement cité en ce sens avec l'appui des représentants des gouvernements de Belgique, Portugal, Irlande et Pologne, plus quelques autres conventionnels à titre individuel. Il semble improbable qu'un consensus puisse se réaliser sur cet amendement au sein de la Convention, et alors la question rebondira au sein de la Conférence intergouvernementale.
Le "problème institutionnel espagnol" sera porté directement à la CIG. L'Espagne n'a pas demandé par voie d'amendements que la Convention modifie les dispositions du projet de Constitution relatives aux procédures de vote au sein du Conseil, conformément à la position de la ministre des Affaires étrangères Ana Palacio de ne pas mettre en cause les consensus réalisés. Mais le Premier ministre José Maria Aznar (au Sommet de Salonique) et Ana Palacio elle-même (lors de la dernière plénière de la Convention) ont confirmé la position de leur pays en faveur du compromis de Nice de préférence à la règle de la double majorité. La Conférence intergouvernementale aura donc à s'en occuper. Des contacts bilatéraux entre la Présidence italienne de la CIG et le gouvernement espagnol (avec la participation éventuelle de la Commission et de la présidence de la Convention) pourraient précéder la CIG afin de préparer une solution, notamment si est retenue la suggestion de Jacques Delors de désigner un "Monsieur bons-offices" pour désamorcer les conflits possibles avant l'ouverture officielle de la CIG (voir notre bulletin du 1er juillet, page 4) et pour éviter que se rouvrent des "controverses sans fin" au sein de la CIG.
La question de l'entrée en vigueur de la Convention demeure entière. Conformément à ce que Valéry Giscard d'Estaing avait annoncé, la Convention n'a pas essayé de résoudre le problème difficile et délicat qui se poserait si un Etat membre ne ratifie pas la Constitution. Il est impensable que cette dernière disparaisse à cause des réticences éventuelles d'un seul parlement (ou d'un seul peuple, en cas de référendum), alors que tous les autres y seraient favorables. VGE a reconnu que cette question fondamentale doit trouver une solution politique, mais il estime qu'il ne revient pas à la Convention de la définir. Ceci ne signifie toutefois pas que la Convention ait totalement ignoré le problème; elle a approuvé une "déclaration" qui dit: "si à l'issue d'un délai de deux ans à compter de la signature du traité instituant la Constitution, les quatre-cinquièmes des Etats membres ont ratifié ledit traité et qu'un ou plusieurs Etats membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question."
La Convention propose donc une procédure. J'estime que ce n'est pas satisfaisant, car elle reporte à 2005 l'examen d'un problème qui doit au contraire, à mon avis, être abordé et réglé tout de suite, quelles que soient les réserves britanniques. Il me semble malsain de laisser subsister des incertitudes sur le fait que la Constitution doit entrer en vigueur entre les pays qui l'auront ratifiée, quelles que soient les difficultés juridiques de l'attitude à adopter à l'égard des autres. (F.R.)