Malentendus et méconnaissance. La divergence au sein de la Convention à propos des décisions futures de l'UE en matière de fiscalité, qui se confirmera sans doute à la Conférence intergouvernementale (CIG), doit être clarifiée et approfondie. La question posée est à première vue très simple: la règle de l'unanimité doit-elle être maintenue pour les décisions du Conseil dans ce domaine? Par souci de parvenir à un consensus, la Convention a répondu par l'affirmative, mais la Commission européenne, la majorité du Parlement européen et plusieurs forces politiques estiment que c'est une erreur. Les esprits se sont échauffés, le Royaume-Uni a fait du maintien de l'unanimité une condition prioritaire de son adhésion au projet de Constitution, alors que le Commissaire européen responsable de ce secteur, Frits Bolkestein, considère que l'introduction du vote à la majorité pour quelques aspects de la fiscalité est essentiel pour le bon fonctionnement du marché unique. Dans les conditions actuelles, les perspectives d'un compromis apparaissent faibles. Je crois que la querelle est provoquée en partie par des malentendus et en partie par une connaissance insuffisante des enjeux, et qu'une clarification est indispensable pour progresser.
L'opinion publique britannique est parfois trompée. La première difficulté est tout bêtement sémantique: en anglais, les termes "politique fiscale" et analogues recouvrent ce qui correspond en français à la "politique budgétaire". Pour un Britannique, l'aspiration de l'UE à prendre à la majorité des décisions de nature fiscale est comprise comme une tentative de mainmise européenne sur les budgets nationaux, au-delà de ce qui est prescrit par le Pacte de stabilité. La différence d'interprétation est tellement évidente que certains services de la Commission (dont le porte-parole) ont décidé d'utiliser en anglais le terme "taxation" pour ce qui, en français et dans d'autres langues, s'exprime par le terme "fiscalité". Mais ce n'est pas le cas pour la plupart des journalistes anglophones, si bien que l'opinion publique d'Outre-Manche (et la classe politique britannique) croient que les institutions communautaires parlent de politique budgétaire lorsqu'elles se réfèrent à la politique fiscale ("taxation"). C'est un malentendu à clarifier d'urgence.
Respecter les particularités de la Suède et du Danemark. Le deuxième aspect à préciser concerne les limites de l'action communautaire. Il doit être clair que les mesures fiscales de l'UE ne pourront pas influencer les "modèles de société" choisis par l'un ou l'autre Etat membre. Je m'explique. En règle générale, la diminution du pourcentage des recettes fiscales dans le PIB est considérée comme un progrès vers une économie plus libre, et donc moins bureaucratique et plus dynamique; cette évaluation est largement partagée dans la plupart des pays (en Europe comme ailleurs). La réduction de la pression fiscale est retenue comme objectif par la plupart des gouvernements de l'UE, et perçue comme un succès lorsqu'elle se réalise. Mais il existe des exceptions. En Suède, les recettes fiscales ont atteint en 2001 54,1% du PIB, et au Danemark le taux est tout proche de 50% (49,8%). Pourquoi? Parce que les Suédois et les Danois ont choisi un modèle de société qui assure à chaque citoyen non seulement les soins de santé, l'éducation, etc., mais aussi d'autres avantages, garanties et soutiens, par exemple en matière d'études supérieures. Ce système est financé par l'impôt. La taxe danoise sur l'achat d'une voiture automobile peut atteindre le taux de 200%. De tels choix ne sont pas transposables dans d'autres Etats membres, pour des raisons liées à la mentalité et aux habitudes de la population et aussi parfois pour des motifs plus terre à terre, comme le manque de confiance dans l'efficacité de la gestion de la richesse nationale par l'administration publique, voire l'ampleur de la corruption. On peut dire en simplifiant que le citoyen suédois ou danois paie des impôts très lourds et qu'il fraude modérément le fisc, et qu'il reçoit en retour des prestations adéquates. C'est son choix, vérifié lors des élections politiques. Les décisions fiscales de l'Union ne doivent pas empêcher ni entraver les choix de société de ce genre. Une interprétation trop rigide des règles sur la libre circulation des marchandises peut déjà en elle-même avoir un impact sur la fiscalité dans des secteurs comme les boissons alcooliques ou les voitures automobiles. Une harmonisation fiscale à la baisse éliminerait les inconvénients aux frontières; mais comment financer alors le régime d'Etat-providence? Ce sont des questions à approfondir.
Faut-il interdire ou admettre la "concurrence fiscale"? Le troisième aspect à clarifier sous-entend un choix politique de fond: la "concurrence fiscale" entre les Etats membres est-elle à proscrire, ou bien représente-t-elle un aspect normal de la concurrence économique? Il s'agit en pratique de savoir si les dispositions qui allégent la charge fiscale sur les entreprises, dans le but d'attirer les investissements et les activités économiques, représentent un élément de distorsion ou une politique licite. La question n'est pas nouvelle; elle est posée depuis plusieurs années au niveau communautaire. Mais elle n'a jamais reçu une réponse claire et complète, seulement des demi-réponses pragmatiques, fondées notamment sur le "code de conduite sur la fiscalité des entreprises" (Code of conduct for business taxation). Appliqué depuis plusieurs années, ce code n'a obtenu que le 3 juin l'approbation définitive du Conseil, dans le contexte d'un paquet fiscal qui était en discussion depuis 1995. Il ne définit pas une doctrine mais des pratiques, et essentiellement l'élimination des mesures fiscales d'un Etat membre qui sont "dommageables" pour les autres.
Constatations du groupe Primarolo. Dans l'UE, les avantages fiscaux sont admis au titre de la politique régionale, sous le contrôle de la Commission en tant qu'aides d'Etat. Les régimes nationaux peuvent donc être plus ou moins favorables d'une zone à l'autre d'un même Etat membre, pour des raisons de développement régional. Au-delà de cette règle, chaque Etat est autonome pour déterminer le régime fiscal applicable aux entreprises; les institutions européennes ne s'en mêlent pas, à condition bien entendu que ces régimes ne soient pas discriminatoires. Il avait été toutefois constaté que plusieurs mesures nationales (législatives, réglementaires ou administratives) avaient ou pouvaient avoir une incidence notable sur la localisation des entreprises, et donc être dommageables pour d'autres Etats membres. Cette constatation avait abouti à la naissance du "code de bonne conduite" mis au point en 1995, qui définit les critères déterminant les mesures "potentiellement dommageables" et qui introduit deux principes: a) gel de la situation, dans le sens qu'aucune nouvelle mesure de ce genre ne peut plus être introduite; b) démantèlement progressif des mesures existantes incompatibles avec le code. Pour son application, le Conseil Ecofin avait créé en mars 1998 le "groupe Primarolo", du nom de sa présidente, Dawn Primarolo, "Paymaster General" du Royaume-Uni. Dans son rapport de novembre 1999, ce groupe avait relevé 66 mesures fiscales dommageables: 40 dans les Etats membres, 23 dans des territoires associés ou dépendants d'un Etat membre, 3 à Gibraltar. Ces mesures ont été effectivement révisées ou remplacées, avec des échéances (dont l'une, relative aux "centres de coordination" en Belgique, soulève encore quelques problèmes).
Le "non" britannique. C'est dans ce contexte qu'au sein de la Convention, la Commission, la plupart des parlementaires européens et plusieurs Etats membres se sont prononcés en faveur du vote à la majorité pour certains aspects des décisions du Conseil en matière fiscale. Le projet n'a pas abouti en raison de l'opposition d'un certain nombre d'Etats membres et en particulier du refus radical du Royaume-Uni, qui a fait du maintien de l'unanimité dans ce domaine l'un des piliers de son attitude, en le présentant à l'opinion publique nationale comme l'une des preuves que le projet de Constitution de l'UE n'attribue aucun pouvoir supplémentaire aux institutions européennes et sauvegarde, voire renforce, l'autonomie des Etats membres.
Frits Bolkestein entre en lice. À ce stade, le Commissaire Frits Bolkestein a publié dans "Le Monde" un véritable plaidoyer en faveur du passage au vote majoritaire dans quelques cas limités et spécifiques, en expliquant: "soyons clairs: dans une UE composée de 25 Etats membres, l'unanimité mène au blocage". Ceci aussi bien pour la fiscalité directe que pour la fiscalité indirecte (où "une prolifération d'exemptions ou de dérogations, introduites dans le cadre des marchandages nécessaires à l'obtention de l'unanimité, demeurent impossibles à éliminer puisque chaque Etat membre peut bloquer les décisions portant sur les avantages dont il bénéficie"). Cette situation "affecte la compétitivité globale de l'Union ainsi que l'emploi. Les citoyens européens et les opérateurs économiques sont confrontés à des systèmes fiscaux de plus en plus inadaptés et vieillissants", et les Etats ne sont pas en mesure de combattre l'évasion et la fraude fiscales transfrontalières. M. Bolkestein préconise une approche pragmatique, en confirmant d'abord qu'il n'est pas question d'harmoniser les taux affectant les entreprises ou les particuliers ("combien de fois faudra-t-il répéter que la Commission ne le demande pas?"). La majorité qualifiée serait applicable dans trois cas, et à condition qu'il y ait un lien direct avec le fonctionnement du marché intérieur: a) en matière de fiscalité indirecte, pour la modernisation et la simplification des législations en vigueur (qui datent des années 70); b) pour l'alignement des bases d'imposition applicables aux sociétés afin de faciliter le démantèlement des obstacles fiscaux au bon fonctionnement du marché intérieur; c) pour la coopération administrative dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales qui "atteignent des proportions préoccupantes". À défaut, "nous serons condamnés à une paralysie durable dommageable pour l'économie de l'Union et de ses Etats membres".
Deux réponses nécessaires. J'estime que l'objectif Bolkestein ne pourra pas être atteint sans clarifier le malentendu sémantique et sans avoir répondu aux deux questions de fond. D'abord: la concurrence fiscale entre les Etats peut-elle représenter une concurrence déloyale même si elle n'est pas discriminatoire, comme l'estime la France, ou bien est-elle licite, comme le soutient notamment l'Irlande? Les effets de cette concurrence sur la délocalisation d'entreprises préoccupent très sérieusement les autorités régionales et les syndicats des travailleurs, et on les comprend. Deuxième question: comment concilier l'application des règles du grand marché avec le financement de régimes sociaux et politiques choisis par quelques Etats membres?
Si ces aspects sont clarifiés, l'opposition à des mesures européennes de coordination et de modernisation donnerait l'impression d'une défense de régimes de faveur ou de l'évasion fiscale. (F.R.)