Initiative opportune, mauvais slogan. L'initiative est opportune mais le slogan est mauvais. Le Président Romano Prodi et le Commissaire Chris Patten ont eu raison de faire approuver par la Commission une communication au Conseil et au Parlement européen sur une "politique de voisinage" avec, au Sud, les pays tiers méditerranéens (Algérie, Egypte, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Autorité palestinienne, Syrie et Tunisie) et avec la Russie, l'Ukraine, la Moldavie et le Bélarus à l'Est. Mais le slogan de M.Prodi "tout sauf la participation aux institutions" est à la fois irréaliste et dangereux.
L'aspect positif est sans doute prépondérant. Tout autour de l'Europe élargie, telle qu'elle existera à partir de l'année prochaine et qui s'étendra ensuite à la Roumanie, à la Bulgarie et, le moment venu, aux pays balkaniques et peut-être à la Turquie, les pays cités doivent constituer un "cercle d'amis" (formule heureuse, celle-ci, du président de la Commission. Deux d'entre eux (Ukraine et Moldavie) aspirent à l'adhésion; les autres, n'ayant aucune chance d'y accéder, souhaitent nouer avec l'Union des liens aussi étroits que possible. Il est dans l'intérêt de celle-ci d'avoir des relations de bon voisinage et de coopération étroite avec les pays qui l'entourent, de plusieurs points de vue: le contrôle de l'immigration illégale, la lutte contre le terrorisme, la sécurité de ses frontières, la stabilité économique et politique, la protection de l'environnement (compte tenu du caractère transfrontalier des risques écologiques et nucléaires). En même temps, en offrant des perspectives intéressantes à ses voisins immédiats, l'UE pourrait calmer les impatiences et rassurer ceux qui craignent une nouvelle fracture en Europe, selon une ligne de démarcation qui n'aurait rien à voir avec l'ancien "rideau de fer" mais se situerait plus à Est, aux frontières des futurs Etats membres.
La raison des perplexités. La Commission n'ambitionne pas de définir les frontières définitives de l'UE (une réflexion politique devra se dérouler à ce sujet au sein du Conseil et du Parlement européen) mais de préparer des solutions à mi-chemin entre l'adhésion (hypothétique pour deux pays, exclue pour les autres) et les accords actuels. Or, le contenu des solutions proposées soulève quelques perplexités.
La Commission suggère d'offrir aux quatorze pays cités "une perspective de participation au marché intérieur" et elle cite à deux reprises les "quatre libertés", c'est-à-dire la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux. Elle qualifie en outre d'"accords de libre-échange" les accords déjà existants avec la Russie et avec neuf pays méditerranéens. Or, l'expérience de certaines négociations du passé a prouvé que la libre circulation des biens ne peut exister sans accords institutionnels approfondis. La Norvège a accepté d'appliquer des règles de concurrence identiques à celles de l'UE, notamment pour les aides d'Etat, afin d'éviter des discriminations et des détournements dans les échanges désormais libres; il a été alors nécessaire d'instituer une sorte de Cour de justice parallèle à celle de Luxembourg afin que des règles analogues soient respectées en l'absence d'institutions communes. C'est un mécanisme qui fonctionne avec un pays comme la Norvège, qui dispose de traditions juridiques analogues à celles des Etats membres, d'une administration de premier plan et d'entreprises qui connaissent (et en général respectent) les règles; mais son adaptabilité aux pays impliqués dans la nouvelle initiative est moins évidente. Comment s'imaginer que les autorités russes soient disposées à se plier aux décisions de Bruxelles sur les aides qui provoquent des distorsions, ou sur d'autres cas analogues?
Les négociations en cours avec la Suisse confirment que des accords fondés sur les "quatre libertés" sans participation aux institutions se heurtent à une difficulté presque insurmontable. L'Union ne peut pas exiger que les pays tiers concernés s'engagent à accepter a priori la législation communautaire future sans participer à son élaboration, mais de son côté elle ne peut pas admettre que son autonomie à légiférer puisse être subordonnée au consensus de pays tiers. Et pourtant, les "quatre libertés" impliquent que les pays tiers qui en bénéficient s'alignent sur la législation de l'UE actuelle et future. Des solutions compliquées sont possibles avec la Suisse, elles ne le sont pas avec l'Ukraine, l'Algérie et compagnie, sans parler de la Russie. On ne peut pas créer un espace économique unifié sans législations uniformes. La formule malheureuse "tout sauf la participation aux institutions" ne figure pas dans le texte de la communication officielle de la Commission, mais Romano Prodi continue à l'utiliser dans ses discours et dans la presse.
Conclusion: l'idée du "cercle des pays amis" et ce qui est prévu sur la coopération et le partenariat, sont positifs. En particulier, la Commission semble avoir dépassé le principe irréaliste d'une solution globale et uniforme pour tous les pays méditerranéens, qui ont des aspirations et des situations différentes. Il reste à renoncer aux "quatre libertés" pour tous et à la "perspective de participation au marché intérieur". (F.R.)